III SA/Lu 544/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie: WSA Robert Hałabis, WSA Iwona Tchórzewska, Protokolant: Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 27 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Rady Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Gminy z dnia [...] lipca 2018 r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy oddala skargę. III SA/Lu 544/18 UZASADNIENIE Rozstrzygnięciem nadzorczym NR [...] z [...]r. Wojewoda L. stwierdził nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...]r. w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie Gminy K. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wojewoda wskazał art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wojewoda ustalił, że uchwała Nr [...] została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] lipca 2018 r. Uchwała podjęta została na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r., poz. 487, z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem, rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Wojewoda stwierdził, że uchwała podejmowana na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stanowi akt prawa miejscowego. Podjęcie uchwały wymaga przeprowadzenia odpowiedniej procedury przygotowawczej. Obowiązki rady w tym zakresie określone zostały m.in. w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450, z późn. zm.). Stosownie do art. 5 ust. 1 tej ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl ust. 2 cytowanego przepisu współpraca, o której mowa w ust. 1, polega w szczególności na konsultowaniu z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 tej ustawy projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (pkt 3) oraz konsultowaniu projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (pkt 4). W ocenie organu nadzoru uchwała Nr [...] dotyczy sfery zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie - "przeciwdziałanie uzależnieniom i patologiom społecznym". Projekt przedmiotowej uchwały podlegał zatem obowiązkowi skonsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, utworzoną zgodnie z uchwałą Rady Gminy K. Nr [...] z [...]r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego. Szczegółowy sposób konsultowania projektów aktów prawa miejscowego z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, o którym mowa w art. 5 ust. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, określa uchwała Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jest bezsporne, że takie konsultacje nie zostały przeprowadzone. Pismem z dnia [...]r., znak [...] Wójt Gminy K. poinformował organ nadzoru, iż w gminie K. została utworzona Rada Pożytku Publicznego oraz że na terenie Gminy K. istnieją organizacje pozarządowe, których rejestr jest udostępniony na stronie BIP. Ponadto poinformował, że tematyką przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym zajmuje się Ośrodek Wsparcia Środowiskowego "N.". Wojewoda wskazał, że z treści pisma wynika, iż uchwała Nr [...] nie została poddana procesowi konsultacji ani z organizacjami pozarządowymi funkcjonującymi na terenie gminy ani z Radą Pożytku Publicznego. Wójt uznał bowiem, że ustawodawca nie określił w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będącej podstawą prawną uchwały Nr [...] obowiązku konsultowania uchwały z organizacjami, o których mowa w ustawie o działalności pożytku publicznego. W ocenie organu nadzoru brak konsultacji projektu uchwały Nr [...] z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, wbrew obowiązkowi nałożonemu w art. 5 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowi istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały w całości. Wojewoda podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że podjęcie przez radę gminy uchwały z pominięciem obowiązkowego uprzedniego przedłożenia projektu uchwały do zaopiniowania uprawnionemu ustawowo organowi stanowi rażące naruszenie prawa, uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały (por. m. in. wyroki NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2586/12 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 29 stycznia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1141/07 i z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 1/13). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Rada Gminy K. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że uchwała podjęta została z naruszeniem prawa oraz art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2018 r., poz. 450 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rada gminy miała obowiązek zasięgnięcia opinii organizacji, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 tej ustawy, podczas gdy art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wskazuje jedynie na jednostki pomocnicze gminy, do których organ stanowiący gminy powinien wystąpić o opinię dotyczącą projektu takiej uchwały. Skarżąca wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że podstawą prawną kwestionowanej uchwały jest przede wszystkim art. 12 ust. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. W ustępie 5 tego artykułu ustawodawca nakazał wprost, aby każdy z projektów uchwały był konsultowany z jednostką pomocniczą gminy. Obowiązek ten został przez skarżącą wypełniony. Skarżąca uważa, że ustawodawca nie nałożył w ustawie o wychowaniu w trzeźwości na rady gmin obowiązku konsultowania projektów uchwał z organizacjami pożytku publicznego. Co więcej, zdaniem skarżącej stosowanie w procedurze uchwałodawczej kolejnej ustawy, niezwiązanej bezpośrednio ze sprawą, której dotyczy uchwała prowadziłoby do uchwalenia wadliwego aktu prawa miejscowego. W ocenie skarżącej uchwała w sprawie maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie należy do sfery zadań publicznych w zakresie działań przeciwdziałających uzależnieniom i patologiom społecznym, o których w art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że projekt uchwały w sprawie określenia maksymalnej liczby miejsc sprzedaży napojów alkoholowych na terenie gminy powinien być skonsultowany z gminną radą pożytku publicznego. Uchwały w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych podejmowane są na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2018 r., poz. 2137). Zgodnie z tym przepisem rada gminy ustala, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy (miasta), odrębnie dla: 1) poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych, o których mowa w art. 18 ust. 3; 2) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży; 3) zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Rada gminy może ustalić, w drodze uchwały, maksymalną liczbę zezwoleń, o której mowa w ust. 1, odrębnie dla poszczególnych jednostek pomocniczych gminy (ust. 2). Stosownie natomiast do art. 12 ust. 5, rada gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, zasięga opinii jednostki pomocniczej gminy. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że wskazany w art. 12 ust. 5 ustawy obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy wyczerpuje tryb uchwałodawczy, a w konsekwencji nie ma zastosowania obowiązek konsultacji projektu uchwały z gminną radą pożytku publicznego, określony w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2018 r., poz. 450 z późn. zm.). Podkreślenia wymaga, że rada gminy nie ma pełnej swobody w zakresie określania maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na terenie gminy. Swobodę gminy w tym zakresie ogranicza obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Ponadto poza obowiązkiem uwzględnienia zasad prawa materialnego istnieje obowiązek uchwalania aktów prawa miejscowego z zachowaniem zasad proceduralnych przewidzianych dla tego typu aktów. W Preambule ustawy o wychowaniu w trzeźwości ustawodawca wskazuje ratio legis wprowadzanych przez siebie rozwiązań prawnych. Jest nim wyjściowe założenie, że życie obywateli w trzeźwości jest niezbędnym warunkiem moralnego i materialnego dobra Narodu. Jak wynika z art. 1 założenie to organy władzy publicznej powinny realizować poprzez podejmowanie działań zmierzających do ograniczania spożycia napojów alkoholowych oraz zmiany struktury ich spożywania, inicjowania i wspierania przedsięwzięć mających na celu zmianę obyczajów w zakresie sposobu spożywania tych napojów, działania na rzecz trzeźwości w miejscu pracy, przeciwdziałania powstawaniu i usuwania następstw nadużywania alkoholu, a także wspierania działalności w tym zakresie organizacji społecznych i zakładów pracy. Z art. 2 ustawy z kolei wynika, że zadania w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi wykonuje się przez odpowiednie kształtowanie polityki społecznej, w szczególności m.in. przez tworzenie warunków sprzyjających realizacji potrzeb, których zaspokajanie motywuje powstrzymywanie się od spożywania alkoholu (ust. 1 pkt 1) i ograniczanie dostępności alkoholu (ust. 1 pkt 4), a także zapobieganie negatywnym następstwom nadużywania alkoholu (ust. 1 pkt 6). Wprowadzenie ustawą dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie obowiązku konsultowania zadań publicznych realizowanych w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym uwzględnia postulaty związane z wagą problemu nadużywania alkoholu w społeczeństwie i koniecznością podejmowania aktywnych środków przeciwdziałania tej patologii. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego, działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie. Sfera zadań publicznych, o której mowa w art. 3 ust. 1, obejmuje m. in. zadania w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym (art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy). Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, organy administracji publicznej prowadzą działalność w sferze zadań publicznych, o której mowa w art. 4, we współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3, prowadzącymi, odpowiednio do terytorialnego zakresu działania organów administracji publicznej, działalność pożytku publicznego w zakresie odpowiadającym zadaniom tych organów. W myśl art. 5 ust. 2 współpraca, o której mowa w ust. 1, odbywa się w szczególności w formach konsultowania z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji (pkt 3) oraz konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, o której mowa w art. 4, z radami działalności pożytku publicznego, w przypadku ich utworzenia przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego (pkt 4). Przepisy ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie ustanawiają zatem dla jednostek samorządu terytorialnego obowiązek konsultowania aktów prawa miejscowego dotyczących działalności statutowej z organizacjami pozarządowymi oraz podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego oraz aktów prawa miejscowego dotyczących zadań publicznych z organizacjami pożytku publicznego lub radami pożytku publicznego, jeżeli zostały one utworzone w określonej jednostce samorządu terytorialnego. Nie ulega więc wątpliwości, że każdy akt prawa miejscowego, dotyczący sfery zadań publicznych powinien być konsultowany z radami działalności pożytku publicznego. Jest poza sporem, że na terenie gminy K. utworzona została gminna rada pożytku publicznego (uchwała Rady Gminy K. Nr [...] z dnia [...]r. w sprawie określenia trybu powoływania członków oraz organizacji i trybu działania Gminnej Rady Działalności Pożytku Publicznego – [...]). Natomiast w uchwale Rady Gminy K. Nr [...] z [...]r. określony został szczegółowy sposób konsultowania z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego lub organizacjami pozarządowymi i podmiotami wymienionymi w art. 3 ust. 3 ustawy o działalności pożytku publicznego projektów aktów prawa miejscowego w dziedzinach dotyczących działalności statutowej tych organizacji. Jednak rada gminy wbrew powyżej określonym zasadom nie poddała konsultacjom z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego przedmiotowej uchwały. Gminna Rada Działalności Pożytku Publicznego nie miała więc możliwości wypowiedzieć się co do merytorycznych i organizacyjnych rozwiązań zawartych w uchwale Nr [...]. Nie można zgodzić się że stanowiskiem rady, że uchwała w sprawie określenia maksymalnej liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych nie należy do sfery zadań publicznych wymienionych w powołanym przepisie art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego. W szczególności nie jest uzasadnione stanowisko rady, że tylko uchwały takie jak uchwała w sprawie gminnego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, czy uchwała w sprawie gminnego programu przeciwdziałania narkomanii podlegają obowiązkowi konsultacji na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego, ponieważ dotyczą strategii rozwiązywania problemów społecznych. Określenie liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych ma bowiem istotne znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę samorządu terytorialnego zadań w zakresie przeciwdziałania alkoholizmowi, określonych w art. 1 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Jak już wskazano wyżej, jednym że sposobów realizacji tych zadań jest ograniczanie dostępności alkoholu. Określając maksymalną liczbę zezwoleń, z uwzględnieniem konieczności ograniczanie dostępności alkoholu, rada realizuje więc zadania w zakresie przeciwdziałania uzależnieniom i patologiom społecznym, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego. W ocenie sądu tryb konsultowania z radami działalności pożytku publicznego uchwał w sprawie liczby zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych pozwala radzie na pełniejszą i efektywniejszą realizację zadania polegającego na przeciwdziałaniu alkoholizmowi, umożliwia bowiem określenie środków rzeczywiście i faktycznie zmierzających do ograniczenia spożycia alkoholu i jego dostępności. Zupełnie innej materii dotyczy art. 12 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wprowadzony ustawą z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi oraz ustawy o bezpieczeństwie imprez masowych. Przewidziany tym przepisem obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwały zmierza do przedstawienia organowi uchwałodawczemu stanowiska lokalnej społeczności odnośnie do projektowanych regulacji. Przewidziany w art. 12 ust. 5 obowiązek zasięgnięcia opinii jednostki pomocniczej gminy przed podjęciem uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy, nie ma wpływu na konieczność przeprowadzenia konsultacji na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie. Sąd w całości podziela argumentację Wojewody przyjętą w rozstrzygnięciu nadzorczym, że zaniechanie przeprowadzenia konsultacji projektu tej uchwały z Gminną Radą Działalności Pożytku Publicznego, wbrew dyspozycji art. 5 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 32 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stanowiło istotne naruszenie prawa, powodujące nieważność podjętej uchwały. Słusznie również zwraca uwagę wojewoda, że projekt uchwały nie został skonsultowany z żadną z organizacji, której statutowym celem jest działalność polegająca na przeciwdziałaniu alkoholizmowi, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności pożytku publicznego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 ustawy. Zgodnie z tym przepisem, wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Jak wynika z akt sprawy, kwestionowana uchwała została przedstawiona organowi nadzoru w dniu [...] lipca 2018 r., natomiast zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało [...] sierpnia 2018 r. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza zatem prawa. Z tych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę.