III SA/Lu 584/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Protokolant Asystent sędziego Radosław Stelmasiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 18 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. zasądza na rzecz skarżącej A. B. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak: [...], Dyrektor Zarządu Dróg Powiatowych w Ł., działający z upoważnienia Zarządu Powiatu Ł., po rozpoznaniu wniosku A. B., zezwolił na zlokalizowanie linii światłowodowej w ramach realizowanej inwestycji budowy sieci FTTH po obu stronach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...], na działkach nr [...], [...], [...], [...] (obręb A.), określił warunki umieszczenia linii światłowodowej w pasie drogi, zezwolił na zlokalizowanie przyłączy światłowodowych i określił warunki ich umieszczenia w pasie drogi oraz odmówił akceptacji przebiegu linii światłowodowej i przyłączy wyrysowanych na załączniku mapowym dołączonym do wniosku. Decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony, M. B. (mężowi) w dniu 19 sierpnia 2013 r. oraz samej stronie – w dniu 6 sierpnia 2013 r. A. B. złożyła w imieniu własnym odwołanie w dniu 14 sierpnia 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. stwierdziło niedopuszczalność odwołania. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przedmiotem odwołania może być tylko nieostateczna decyzja administracyjna organu I instancji, która znajduje się w obrocie prawnym. Nie można zatem uruchomić postępowania odwoławczego w stosunku do takich rozstrzygnięć, które nie weszły do obrotu prawnego. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, chyba że działa ona przez przedstawiciela, wtedy pisma doręcza się temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona posiada pełnomocnika, pisma na podstawie art. 40 § 2 K.p.a. doręcza się temu pełnomocnikowi, a jego pominięcie w doręczeniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym (doręczenia organowi administracji publicznej stosownego pełnomocnictwa) organ ten ma obowiązek zawiadamiać go o wszystkich czynnościach w sprawie oraz doręczać mu wszystkie pisma procesowe, w tym orzeczenia. Przepis art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W orzecznictwie uznaje, się że można w toku postępowania administracyjnego doręczać pisma zarówno stronie, jak i jej pełnomocnikowi, ale nie można jednak pominąć w tej czynności pełnomocnika. W sprawie, w której strona ustanowiła pełnomocnika skutecznie, zgodne z prawem doręczenie decyzji administracyjnej jest doręczenie decyzji pełnomocnikowi. Ma to konsekwencje prawne dla zachowania terminu do złożenia odwołania. To, że organ doręczył decyzję stronie, a następnie doręczył decyzję prawidłowo pełnomocnikowi nie może uzasadniać, że dla zachowania terminu do wniesienia odwołania bierze się datę nieprawidłowego doręczenia decyzji stronie. Strona po to przecież ustanowiła pełnomocnika, aby reprezentował jej interesy w postępowaniu. Jeżeli organ administracji doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania, w różnym czasie, datą prawidłowego doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Przesłanie pisma stronie nie wywołuje w tej sytuacji żadnego skutku prawnego, zwłaszcza zaś w kontekście obliczania terminu do złożenia od tego pisma środka prawnego. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi wywołuje jedynie ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Wszczęcie postępowania w badanej sprawie nastąpiło na wniosek A. B. W toku postępowaniu strona ustanowiła pełnomocnika w osobie M. B. Z przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa wynika, że A. B. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą "F. A. B." upoważniała M. B. jako swojego pełnomocnika do prowadzenia wszelkich spraw, dokonywania niezbędnych czynności i reprezentowania jej w pełnym zakresie w związku z prowadzoną przez nią działalnością gospodarczą pod nazwą "F. A. B.", w tym także do reprezentowania jej we wszelkich postępowaniach przed organami administracyjnymi, sądami powszechnymi i administracyjnymi oraz do nabywania i zbywania nieruchomości. W części szczególnej pełnomocnictwa określony został zakres udzielonego umocowania, wskazano m.in., że przedłożone pełnomocnictwo umocowuje do "odbioru wszelkich przesyłek zwykłych, pieniężnych, poleconych i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru". Z analizy akt sprawy wynika, że w toku postępowania A. B. w dniu 25 lipca 2013 r. ustanowiła w przedmiotowej sprawie także drugiego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, dr M. B. W związku z wątpliwościami co do treści i zakresu pełnomocnictwa organ I instancji podjął działania mające na celu ich wyjaśnienie. Wobec ustanowienia dwóch pełnomocników organ I instancji skorzystał z regulacji art. 40 § 2 k.p.a. w myśl której jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jeżeli żaden z pełnomocników nie wypowiedział się, któremu należy doręczać korespondencję, organ może sam dokonać wyboru - mając na względzie zakres pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał że uprawnionym do odbioru korespondencji jest M. B. co potwierdza zapis zawarty w punkcie 8 pełnomocnictwa udzielonego w dniu 4 lipca 2013 r. Wydaną w dniu [...] sierpnia 2013 r. decyzję organ I instancji przesłał pełnomocnikowi na wskazany w pełnomocnictwie adres zamieszkania. Przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję została przesłana drogą pocztową za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe ale nie została przez pełnomocnika skarżącej odebrana. Przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniu 6 sierpnia 2013 r. i w dniu 13 sierpnia 2013 r. ale nie została podjęta w terminie. Zwrot do nadawcy z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie nastąpił w dniu 21 sierpnia 2013 r. Na kopercie i załączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest informacji, że doręczyciel poinformował adresata pisma o przesyłce w sposób określony w art. 44 § 1 K.p.a. W ramach podjętych czynności wyjaśniających ustalono, że doręczyciel zawiadomienie o przesyłce umieścił na stoliku wewnątrz budynku przy jego wejściu, bowiem w obiekcie tym nie ma skrzynki oddawczej. W ocenie Kolegium w świetle ustalonego stanu faktycznego należy stwierdzić, że decyzja Dyrektora Zarządu Dróg Powiatowych w Ł. z [...] sierpnia 2013 r. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej w trybie art. 44 K.p.a. w dniu 19 sierpnia 2013 r., czyli po 14 dniach od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. W konsekwencji decyzja organu I instancji została wprowadzona do obrotu prawnego w dacie 19 sierpnia 2013 r. i od tej daty rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Dopiero z tym dniem decyzja weszła do obrotu prawnego i zaczęła wywoływać skutki prawne i od tej daty strona skarżąca mogła wnieść od niej odwołanie. Tymczasem strona sporządziła i wniosła w dniu 14 sierpnia 2013 r. odwołanie od niedoręczonej skutecznie pełnomocnikowi wydanej w sprawie decyzji. Termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie. Równoczesne doręczenie decyzji stronie, obok doręczenia jej ustanowionemu pełnomocnikowi, jest doręczeniem informacji o jej wydaniu ale nie wywołuje skutków prawnych i nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Jeżeli zaś organ administracji, jak w niniejszej sprawie, doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania, w różnym czasie, datą doręczenia będzie data doręczenie pisma pełnomocnikowi. Jak wskazuje się w orzecznictwie wydanie decyzji przez organ odwoławczy wskutek przedwczesnego rozpatrzenia środka zaskarżenia jest w istocie wydaniem decyzji z urzędu, bez wniosku strony i jako takie stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.). Zdaniem Kolegium w badanej sprawie odwołanie złożone przez A. B. jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych bowiem niedopuszczalne jest wniesienie odwołania przed terminem doręczenia jej pełnomocnikowi czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do jego składania. W skardze do sądu administracyjnego na postanowienie Kolegium pełnomocnik A. B. zarzucił naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego poprzez: (1) stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy zostało ono skutecznie, zgodnie z przepisami k.p.a. złożone przez skarżącą, jako stronie postępowania, z dochowaniem 14-dniowego terminu, liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie; (2) stwierdzenie, że niedopuszczalne jest odwołanie złożone w terminie przez skarżącą jako stronę, w imieniu własnym ponieważ zostało wniesione przed terminem doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej, a tym samym zakwalifikowanie uchybienia organu polegającego na nieprawidłowym doręczeniu wydanej decyzji, jako przyczyny do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co podważa zaufanie do działania organów administracji publicznej; (3) uznanie, że ustanowienie przez skarżącą pełnomocnika w postępowaniu pozbawia ją statusu strony i w konsekwencji niedopuszczalne jest złożenie przez skarżącą odwołania od skierowanej do niej decyzji; (4) uznanie, że decyzja organu I instancji, doręczona skarżącej a nie jej pełnomocnikowi, nie weszła do obrotu prawnego, podczas gdy decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej doręczenia stronie postępowania i w tym momencie wiąże organ, który ją wydał. W uzasadnieniu pełnomocnik powołał się na orzecznictwo sądowe, w którym wyrażono stanowisko, że zasada, w myśl której termin do wniesienia środka zaskarżenia liczy się od daty doręczenia aktu pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Ponadto trudno kwalifikować uchybienie polegające na braku prawidłowego doręczenia wydanej decyzji jako przyczynę do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sytuacji, gdy konsekwencje tej nieprawidłowości zostały zniwelowane, gdyż mimo nieprawidłowości w doręczeniu, wniesiono od niej odwołanie w przewidzianym ustawowo terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie procesowym z 13 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej ponownie podjął polemikę ze stanowiskiem Kolegium, konstatując, że pogląd zastosowany przez organ pozbawiałby stronę możliwości obrony swoich praw. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. P. uznało odwołanie złożone przez A. B. za niedopuszczalne. W opinii organu, termin do wniesienia odwołania przez stronę, za którą działa pełnomocnik rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby zostało ono wcześniej doręczone stronie. Doręczenie decyzji stronie, obok doręczenia jej pełnomocnikowi, jest doręczeniem informacji o jej wydaniu, nie wywołuje skutków prawnych i nie otwiera biegu terminu do jej zaskarżenia. Innymi słowy, odwołanie złożone zostało przedwcześnie. Z kolei A. B. stoi na stanowisku, że z chwilą doręczenia jej decyzji, decyzja ta weszła do obrotu prawnego i złożone od niej odwołanie nie było przedwczesne. Spór w niniejszej sprawie dotyczy zatem dopuszczalności odwołania od decyzji. W pierwszej kolejności należy przypomnieć wyrażoną w art. 40 § 2 k.p.a. zasadę, w myśl której jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że przepisy k.p.a. dotyczące instytucji doręczenia stanowią w istocie gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być one interpretowane niejako na szkodę strony postępowania, szczególności kiedy ta podejmuje starania mające zapewnić jej prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08, LEX nr 468732; wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., II GSK 436/08, LEX nr 526198; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08, LEX nr 535782; wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11, LEX nr 1298498). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 stycznia 2013 r. (II GSK 1937/11, LEX nr 1341518) doręczenie decyzji organu pierwszej instancji bezpośrednio stronie z pominięciem jej pełnomocnika nie może być utożsamiane z brakiem doręczenia. Fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji stronie, a nie jej pełnomocnikowi, w sytuacji gdy nie pociągnęło to za sobą negatywnych dla niej skutków, umożliwiając mimo to wniesienie odwołania przez pełnomocnika strony skarżącej, aczkolwiek jest naruszeniem przepisu art. 40 § 2 k.p.a., to nie takim, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 [Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi], to jest mającym wpływ na wynik sprawy. Z powołanego wcześniej orzeczenia NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. wynika ponadto, że jeśli rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne zostanie doręczone, nawet nieprawidłowo z naruszeniem art. 40 § 2 K.p.a., to nie można twierdzić, że nie weszło ono do obrotu prawnego. Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia go stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który je wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. W związku z powyższym, określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Skoro przepisy m.in. art. 40 § 2 k.p.a. mają charakter gwarancyjny w szczególności dla strony postępowania, to w kontekście oceny ich naruszenia istotne znaczenie każdorazowo ma stan faktyczny sprawy. Innymi słowy, należy ocenić zawsze, czy fakt doręczenia decyzji organu pierwszej instancji obok pełnomocnika, także samej stronie, nie pociągnął za sobą negatywnych dla niej skutków (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11, LEX nr 1341518). W niniejszej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji została doręczona A. B. w dniu 6 sierpnia 2013 r., o czym świadczy adnotacja na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (nieponumerowanym, wpiętym do akt administracyjnych za decyzją). Odwołanie od tej decyzji wniosła w dniu 14 sierpnia 2013 r. A. B., a nie jej pełnomocnik. Zdaniem Sądu, nie można zarzucić skarżącej, że działała w tej sytuacji wadliwie. Zastosowała się wszakże do pouczenia zawartego w przesłanej jej bezpośrednio decyzji i wniosła w ustawowym terminie odwołanie. Działała zatem w usprawiedliwionym zaufaniu do organów administracji publicznej. Nie jest również pozbawione racji stanowisko A. B. zawarte w uzasadnieniu skargi, że okoliczność, że w dniu gdy skarżąca otrzymała decyzję organu (6 sierpnia 2013 r.), pełnomocnikowi skarżącej nie została jeszcze ona doręczona, nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji. Wprawdzie doręczenie postanowienia bezpośrednio stronie nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, naruszającego art. 40 § 2 k.p.a., jednak strona postępowania nie powinna być obciążona skutkami błędnego działania organu. Jeszcze raz należy podkreślić, że określony w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia postanowienia pełnomocnikowi i liczenie terminu do wniesienia zażalenia od daty doręczenia pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Pominięcie powyższych okoliczności przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie przepisów nakładających na organy obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków (art. 8 i 9 K.p.a.) a także przepisu art. 112 k.p.a., stanowiącego gwarancję ochrony strony przed skutkami błędnego pouczenia jej co do prawa odwołania. Powyższe naruszenia przepisów postępowania miały charakter poważny i niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, bowiem w efekcie doprowadziły do formalnego zakończenia postępowania, bez merytorycznego rozpatrzenia odwołania wniesionego przez skarżącą. Uzasadnia to uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.). Uchylenie zaskarżonego postanowienia skutkuje powrotem sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Kierując się przedstawioną oceną prawną sądu organ powinien rozważyć, czy zasadne jest zastosowanie w sprawie art. 134 k.p.a., czy – w braku podstaw do uznania odwołania za niedopuszczalne – nie należy rozpoznać odwołania merytorycznie. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490). Pomimo uwzględnienia skargi sąd nie zawarł w sentencji rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 152 p.p.s.a., gdyż ze względu na charakter i skutki zaskarżonego postanowienia byłoby to bezcelowe