III SA/Lu 592/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska, Protokolant Referent stażysta Paweł Soczyński, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję L. Komendanta Wojewódzkiego Policji w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w T nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...], wydaną z upoważnienia L. Komendanta Wojewódzkiego Policji, po rozpatrzeniu odwołania A. M., utrzymano w mocy decyzję wydaną przez Komendanta Powiatowego Policji w T. L. o odmowie przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy: A. M. dnia 23 czerwca 2011 r. został mianowany na funkcjonariusza Policji w służbie stałej. W dniu 5 lipca 2011 r. złożył wniosek do Komendanta Powiatowego Policji w T. L. o ustalenie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wskazał w nim, iż z żoną zamieszkuje w domu będącym własnością teścia, położonym w S. przy ul. T. [...]. Na podstawie przedłożonych przez skarżącego dokumentów: umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2009 r., nr aktu notarialnego Rep. A nr [...] oraz sprostowania do umowy darowizny z dnia [...] czerwca 2011 r., ustalono, że A. M. nabył własność działki gruntu zabudowanej murowanym parterowym budynkiem mieszkalnym, krytym eternitem, o powierzchni 80 m2, pobudowanym ok. 1970 r. Wizja lokalna ww. budynku przeprowadzona w dniu 12 lipca 2011 r. wykazała – wbrew zawartemu w sprostowaniu do aktu notarialnego Rep. A nr [...], iż nie jest to "murowany parterowy budynek gospodarczy", a w istocie parterowy murowany budynek mieszkalny kryty eternitem. Aktualnie budynek ten jest niezamieszkały. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Komendant Powiatowy Policji w T. L. odmówił przyznania A. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, uznając, iż przesłanką negatywną przyznania świadczenia jest fakt posiadania domu jednorodzinnego w miejscowości pobliskiej pełnionej służby. Odwołując się od tej decyzji funkcjonariusz wskazał, iż budynek ten jest w złym stanie technicznym i nie można w nim zamieszkiwać. Złożył na tę okoliczność stosowną opinię techniczną. Organ drugoinstancyjny podniósł w zaskarżonej decyzji, iż stosownie do art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2020 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm. zwana dalej ustawą) i § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 z późn. zm.), istotne w ustalonym stanie faktycznym jest tylko to, iż funkcjonariusz w miejscowości pobliskiej pełnienia służby stał się właścicielem domu mieszkalnego. Powyższe przepisy nie poruszają kwestii możliwości zamieszkiwania w domu jednorodzinnym, tym bardziej jego stanu technicznego, podkreślają jedynie fakt jego posiadania w ogóle. Posiadanie domu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, niezależnie od tego czy policjant w nim zamieszkuje i jaki jest jego stan techniczny, wyklucza możliwość przyznania i wypłacania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podobne stanowisko reprezentowane jest również w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyroki sygn.akt I SA/Wa 1353/05 z dnia 18.04.2006 r. oraz sygn. akt II SA/Wa 1133/06 z dnia 09.11.2006 r.), które stanowi, że obowiązujące przepisy nie wiążą kwestii uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu z powierzchnią lokalu lub domu, ze stanem technicznym, czy też z faktem zamieszkania w nim, lecz z faktem jego posiadania. Z uwagi na powyższe i na mocy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Z decyzją tą nie zgodził się A. M. i w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego żądał jej uchylenia. Wskazywał, że zły stan techniczny budynku uniemożliwia zamieszkanie w nim. Oznacza to, że nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i przysługuje mu równoważnik pieniężny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc argumenty z zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta uchybieniami, które nie pozwalają na jej utrzymanie w obrocie prawnym. Ponadto, ponieważ analogicznymi uchybieniami dotknięta jest również decyzja wydana w pierwszej instancji, tj. decyzja Komendanta Powiatowego Policji w T. L. z dnia [...] lipca 2011 r., należało uchylić również i to rozstrzygnięcie, działając na podstawie art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Podstawowym argumentem, który zadecydował o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanej pomocy był fakt posiadania przez niego od dnia 22 września 2009 r., na mocy umowy darowizny, domu mieszkalnego, parterowego, o pow. 80 m2 , krytego eternitem. Treść art. 92 ustawy: "policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej", stanowiła podstawę do odmowy przyznania A. M. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przede wszystkim należy zauważyć, że art. 92 ust. 1 ustawy nie można interpretować bez uwzględnienia pozostałych przepisów Rozdziału 8 ustawy o Policji, który to rozdział reguluje wszystkie formy pomocy mieszkaniowej. Ustawodawca wskazał, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób: albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo policjanta mianowanego do lokalu mieszkalnego realizowane jest przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu mieszkalnego, należącego do jednego z zasobów będących w dyspozycji podmiotów wskazanych w art. 90 ustawy, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe formy, które mają charakter świadczeń pieniężnych. Omawiany równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego ma zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Omawiany równoważnik ma więc charakter ekwiwalentu z powodu niezaspokojenia w drodze decyzji potrzeb mieszkaniowych z zasobów lokali, o których mowa w art. 90 ustawy i jest prawem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ustawy. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że policjantowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych przewidzianych w art. 95 ustawy. Taką negatywną przesłanką jest posiadanie przez policjanta lub jego małżonka, w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy). Powyższe wywody prowadzą do wniosku, że pomoc ta nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada a więc zamieszkuje, zajmuje taki lokal lub dom, w zakresie odpowiadającym co najmniej przysługującej powierzchni mieszkalnej. Chodzi tu niewątpliwie o dom, w którym istnieje możliwość zamieszkania, przebywania. W sprawie niniejszej organy obu instancji nie zwróciły uwagi, iż nieruchomość, którą otrzymał skarżący obciążona jest służebnością osobistą ustanowioną przez poprzednich właścicieli na rzecz J. i L. małżonków B. Według treści aktu notarialnego nr Rep. [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., w dziale III księgi wieczystej nr [...] wpisana jest dożywotnia, nieodpłatna służebność osobista na rzecz J. i L. małżonków B., polegająca na prawie zamieszkiwania w domu mieszkalnym stojącym na działce nr [...] (darowanej skarżącemu), wraz z prawem korzystania z pozostałych zabudowań gospodarczych oraz dożywotnie prawo użytkowania 30 arów gruntu ornego i prawo wyrębu drewna w działkach leśnych. Zgodnie z § 5 tej umowy A. M. przejął na siebie wszystkie korzyści i ciężary związane z tą nieruchomością. Instytucja służebności osobistej uregulowana jest w Kodeksie cywilnym Księdze drugiej - Własność i inne prawa rzeczowe, Tytule III Prawa rzeczowe ograniczone; Rozdziale II Służebności osobiste. Stosownie do treści art. 296 k.c. nieruchomość można obciążyć na rzecz oznaczonej osoby fizycznej prawem, którego treść odpowiada treści służebności gruntowej (służebność osobista). Oznacza to, iż służebność osobista jest obciążeniem nieruchomości (w tym konkretnym przypadku uprawnieniem do zamieszkiwania w domu) na rzecz indywidualnie oznaczonej osoby. Podmiotem zobowiązanym z tytułu służebności jest każdoczesny właściciel nieruchomości obciążonej. Z powyższego wynika, iż skarżący wprawdzie nabył pod tytułem darmnym nieruchomość wraz z budynkami, ale obciążoną dożywotnie służebnością mieszkania. Z akt administracyjnych nie wynika by służebność osobista wygasła i została wykreślona z księgi wieczystej. Treść przepisów o służebności wskazuje, że korzystanie z pomieszczeń może polegać na samodzielnym zajmowaniu określonych izb przez mającego służebność albo na zajmowaniu ich wspólnie z właścicielem budynku lub jego domownikami /art. 908 k.c., który dopuszcza ustanowienie służebności mieszkania w ramach umowy o dożywocie/. Szczegółowe dane odnośnie zakresu służebności (oznaczenie izb wykorzystywanych przez uprawnionego, ewentualnie - wskazówki dotyczące sposobu wykonywania służebności) powinny zostać umieszczone w umowie kreującej służebność; w razie luk i niejasności znajdzie bowiem zastosowanie art. 298 k.c., zgodnie z którym zakres służebności osobistej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według osobistych potrzeb uprawnionego z uwzględnieniem zasad współżycia społecznego i zwyczajów miejscowych. Organy obu instancji nie ustaliły zakresu służebności i jej wpływu na możliwość zamieszkania przez skarżącego w tym budynku mieszkalnym. Ustalenie zakresu tej służebności ma wpływ na to, czy budynek przedmiotowy spełniał będzie przysługujące policjantowi z mocy ustawy normy zaludnienia przy uwzględnieniu jego stanu rodzinnego i obowiązujących norm powierzchni mieszkalnej. Nie można również nie uznać za zasadne zarzutów skargi co do braku rozważań w zaskarżonej decyzji o możliwości zamieszkania w tym budynku przez skarżącego, z uwagi na jego stan techniczny. W orzecznictwie reprezentowany jest pogląd, że samo posiadanie w sensie prawnym przez policjanta lub członka jego rodziny lokalu mieszkalnego lub budynku, który obiektywnie rzecz oceniając nie nadaje się do zamieszkania i stan ten nie może ulec zmianie, gdyż określony lokal lub budynek jest przeznaczony wyłącznie do rozbiórki, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego lub budynku, zabezpieczającego potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza policji – wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 2 czerwca 2011 r. sygn.akt III SA/Gd 154/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn.akt III SA 32/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2011 r. sygn. akt 266/11 publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych. W kontekście powyższego nie można zgodzić się z organem odwoławczym, iż stan techniczny posiadanego przez policjanta lokalu mieszkalnego (domu) nie ma znaczenia przy ocenie jego możliwości zamieszkania w takim obiekcie, a w konsekwencji uprawnień do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Oceniając postępowanie prowadzone przez organy administracji Sąd dopatrzył się w nim wielu uchybień polegających na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewłaściwym zebraniu materiału dowodowego, co skutkowało naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy administracji nie zbadały podstawowej okoliczności przedmiotowego postępowania, a mianowicie, czy budynek mieszkalny, który skarżący uzyskał w następstwie darowizny spełnia warunki techniczne umożliwiające zamieszkanie w nim rodziny skarżącego. Organy I i II instancji oparły się w tym zakresie jedynie na załączonym przez skarżącego akcie notarialnym zawierającym umowę darowizny budynku. Nie oceniono przedstawionych przez skarżącego dowodów – opinii technicznej. Na tę okoliczność - czy budynek został zasiedlony bądź, czy jego stan techniczny uniemożliwiał zamieszkanie w nim rodziny skarżącego, nie wypowiedziały się organy obu instancji. Nie wyjaśniono również, czy faktycznie nadaje się on jedynie do rozbiórki. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny sprawy nie był wystarczający do prawidłowego jej rozstrzygnięcia. Nie można uznać, że funkcjonariusz ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w przypadku nabycia lokalu, czy nawet domu, w stanie, który nie nadaje się do zamieszkania. W takiej sytuacji nadal należy uznać, iż jego potrzeby mieszkaniowe nie są zaspokojone. O zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza, który nabył lokal mieszkalny decyduje bowiem stan tego lokalu, a nie sam fakt podpisania umowy nabycia lokalu. Wynika to z wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, a stanowisko takie można wywieść z uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2009 r., sygn. akt OPS 7/08 (opubl. w LEX nr 533391). Uchwała ta co prawda dotyczy przepisów ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.), ale ze względu na tożsamość przepisów dotyczących lokali mieszkaniowych przyznawanych funkcjonariuszom Służby Więziennej z przepisami dotyczącymi policjantów, można je przenieść na grunt ww. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji publicznej winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku oraz prawidłowo ustalić stan faktyczny sprawy, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, wyżej opisane naruszenia prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego, miało istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez organ. Dlatego też mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1276 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, orzekł jak w sentencji.