III SA/Lu 753/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal,, Sędzia SO del. Robert Hałabis, Protokolant Asystent sędziego Małgorzata Olejowska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. T. na czynność Starosty C. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; 2. uznaje obowiązek Starosty C. do dokonania zwrotu na rzecz H. T. części opłaty w wysokości 425 zł za wydanie karty pojazdu marki Audi A4 nr rej [...]; 3. zasądza od Starosty C. na rzecz H. T. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] października 2011 r. H. T. wezwał Starostę C. do dobrowolnego zwrotu części nienależnie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu marki [...] nr rejestracyjny [...]. W uzasadnieniu wniosku powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, którym orzeczono o niekonstytucyjności przepisów, na podstawie których organy pobierały opłatę za wydanie pojazdu w wysokości 500 zł. Do wezwania wnioskodawca załączył decyzję Starosty C. z dnia [...] października 2004 r., o rejestracji przedmiotowego samochodu osobowego po uiszczeniu opłaty w kwocie 500 zł (na podstawie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym i § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310). Pismem z dnia [...] października 2011 r. Starosta C. odmówił zwrotu nienależnie pobranej opłaty. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że opłata za kartę pojazdu wnioskodawcy została pobrana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury, które obowiązywało w dniu zarejestrowania pojazdu. Ponadto stwierdził, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, na podstawie którego § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury utracił moc obowiązującą nie powoduje obowiązku automatycznego zwrotu pobranych kwot lub natychmiastowego zaniechania pobieranych opłat. Zdaniem Organu orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje obowiązku zwrotu różnicy pomiędzy opłatą dokonaną przed 15 kwietnia 2006 r. w wysokości 500 zł, a opłatą dokonywaną zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w wysokości 75 zł. Pismem z dnia [...] października 2011 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wypłatę należnej nadpłaty za kartę pojazdu w kwocie 425 zł wraz z odsetkami. W odpowiedzi na powyższe wezwanie Starosta C. pismem z dnia [...] października 2011 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. W dniu [...] grudnia 2011 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w L. na czynność Starosty C. w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu wniósł pełnomocnik H. T. adw. B. P.. Strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310; dalej: rozporządzenie) przez jego błędne zastosowanie i niemającą podstawy prawnej odmowę zwrotu kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł z powołaniem się na nieobowiązujący w dniu odmowy przepis rozporządzenia, uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowymi z art. 92 ust. 1 oraz art. 217 Konstytucji; 2. art. 110 akapit 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z dnia 30 kwietnia 2004 r.; dalej: TUE) przez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo tego, że z przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia przewidziano opłatę, która jest objęta zakazem z art. 100 akapit 1TUE; wnosząc o stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności Starosty C. z dnia [...] października 2011 r.; stwierdzenie, że skarżącemu przysługuje uprawnienie do otrzymania zwrotu kwoty nadpłaty w wysokości 425 zł; zasądzenie od Starosty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny kontroluje zaskarżone akty administracyjne, a także czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa pod względem zgodności z prawem. Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, analizowana według powyższych kryteriów, zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, że podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, ze zm.). W myśl art. 77 ust. 1 tej ustawy producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego artykułu kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W ust. 2 pkt 2 cytowanego przepisu ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (ust. 5 art. 77 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 ze zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Powyższe rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Ponadto już wcześniej, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., wydanym w sprawie o sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; oraz, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia, normującego wysokość opłaty, z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącego H. T. opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu marki [...] nr rejestracyjny [...]. Utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu została odroczona do 1 maja 2006 r., był on jednak niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Podkreślić, należy że analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, iż sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 r., III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 r., III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 r. III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Należy także podnieść, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu został uznany za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się bowiem przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, która to opłata w praktyce była nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, gdzie był on zarejestrowany, a więc w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008, I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 591/09, LEX nr 591294). Prowadzi to do uznania, że czynność Starosty C.polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącego H. T. za wydanie karty pojazdu, została podjęta bez podstawy prawnej, co, w oparciu o art. 146 § 1 p.p.s.a. skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I wyroku Sądu). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania tego uprawnienia w treści orzeczenia sądu administracyjnego (§ 2 art. 146 p.p.s.a.), o czym orzeczono w punkcie II wyroku. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącego wnosił o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 200 zł, dwukrotnie wniesiona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 34 zł oraz stawka minimalna wynagrodzenia radcy prawnego w kwocie 240 zł.