III SA/Lu 755/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Marcinowski, Sędziowie SO del. Robert Hałabis (sprawozdawca),, WSA Ewa Ibrom, Protokolant Starszy referent Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 lutego 2012 r. sprawy ze skargi B. Z. na czynność Starosty C. z dnia [...] października 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności; II. uznaje uprawnienie B.Z. do zwrotu części opłaty w kwocie 425 zł (czterysta dwadzieścia pięć złotych) za kartę pojazdu wydaną dla samochodu marki "Audi A6", nr rejestracyjny [...]; III. zasądza od Starosty C. na rzecz skarżącej B. Z. kwotę 474 zł (czterysta siedemdziesiąt cztery złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W piśmie z dnia 7 października 2011 r. skierowanym do Starosty B.Z. wniosła o zwrot nienależenie pobranej opłaty za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki AUDI A6 o numerze rejestracyjnym [...]. W odpowiedzi pismem z dnia [...] października 2011 r. nr [...] organ odmówił zwrotu żądanej przez skarżącą kwoty stwierdzając, że na podstawie art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.), Minister Infrastruktury wydał rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 137, poz. 1310), w którym ustalił wysokość opłaty za kartę pojazdu na kwotę 500 zł. Rozporządzanie to obowiązywało w dniu rejestracji pojazdu, to jest w dniu 21 grudnia 2004 r., co oznacza, że opłata została pobrana na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. uchylił § 1 ust. 1 rozporządzenia, jednak ze skutkiem od dnia 1 maja 2006 r., natomiast z orzecznictwa sądowego wynika, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje obowiązku automatycznego zwrotu pobranych kwot lub natychmiastowego zaniechania pobieranych opłat. Po uprzednim bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na czynność Starosty o odmowie zwrotu opłaty, zarzucając tej czynności naruszenie § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. poprzez jego błędne zastosowanie i nie mającą podstawy prawnej odmowę zwrotu kwoty nadpłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł z powołaniem się na nieobowiązujący w dniu odmowy przepis rozporządzenia, który został uznany w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. za niezgodny z art. 77 ust. 4 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym. Wskazała również na naruszenia art. 110 akapit 1 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, poprzez jego niezastosowanie i odmowę zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu, pomimo tego, że w przepisie § 1 ust. 1 rozporządzenia przewidziano opłatę, która jest objęta zakazem z art. 100 akapit 1 TUE. W konkluzji skarżąca domagała się stwierdzenia bezskuteczności zaskarżonej czynności oraz przyznania jej uprawnienia do zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu w wysokości 425 zł, jak również zasądzenia od starosty kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W odpowiedzi na skargę Starosta pismem z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdził, że nie znajduje podstawy do zmiany stanowiska i w całości podtrzymał argumentację wskazaną w uzasadnieniu odmowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, ponieważ zaskarżona czynność jest niezgodna z prawem. Podstawę prawną do określenia wysokości opłaty za kartę pojazdu stanowią przepisy ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908, z późn. zm.). Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, producent lub importer nowych pojazdów jest obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Według zaś art. 77 ust. 3 powołanej ustawy, kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje za opłatą i po uiszczeniu opłaty ewidencyjnej, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawodawca zamieścił delegację dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia, w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu, zastrzegając jednak, że w rozporządzeniu należy uwzględnić znaczenie tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5 ustawy). W wykonaniu powyższej delegacji Minister Infrastruktury wydał w dniu 28 lipca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 137, poz. 1310 z późn. zm.). W § 1 ust. 1 rozporządzenia określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 500 zł. Na tej podstawie od skarżącej pobrana została opłata w tej wysokości. Wymienione rozporządzenie zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którego § 1 ust. 1 określono, że za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 75 zł. Stało się tak z tego powodu, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie sygn. U 6/04 (OTK-A 2006/1/3), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu jest niezgodny z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, stwierdzając, że niekonstytucyjny przepis rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Trybunał Konstytucyjny uznał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia normującego wysokość opłaty z ustawą Prawo o ruchu drogowym polega na tym, iż przez zawyżenie wysokości opłaty za kartę pojazdu wykracza ona poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust 5 ustawy. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Tym samym § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, szczegółowego upoważnienia ustawy, które nie może być oparte tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej. Wydanie rozporządzenia następuje w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał Konstytucyjny uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. W oparciu o przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., co do którego Trybunał Konstytucyjny stwierdził jego niezgodność zarówno z Konstytucją, jak i ustawą, pobrana została od skarżącej opłata w wysokości 500 zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu osobowego marki AUDI A6 o numerze rejestracyjnym [...]. Pomimo, że utrata mocy obowiązującej powyższego przepisu rozporządzenia została odroczona do dnia 1 maja 2006 r., wymaga zaakcentowania, iż był on niekonstytucyjny i sprzeczny z ustawą od początku jego obowiązywania. Natomiast analiza przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prowadzi do wniosku, że sędziowie zachowują uprawnienia do samodzielnej oceny i ustalenia zgodności podustawowych aktów normatywnych z ustawami przy okazji rozpoznawania spraw, a w razie stwierdzenia ich niezgodności z ustawami, odmowy ich zastosowania w konkretnej sprawie. Odmowa zastosowania niezgodnego z ustawą podustawowego przepisu normatywnego wynika z nałożonego na sędziego obowiązku stosowania wyłącznie ustaw. Przytoczone stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądowym (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2000 r., sygn. OPS 3/00, ONSA 2000/4/136; z dnia 15 grudnia 2000 r., sygn. OPK 20/00, ONSA 2001/3/104; wyroki Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 2008 roku, III KK 475/07, LEX nr 388535 oraz z dnia 26 września 2007 roku, III KK 206/07, LEX nr 307755; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2006 r., III SA/Wa 256/06, LEX nr 256457 oraz z dnia 29 grudnia 2005 r. III SA/Wa 3017/05, LEX nr 188452). Zarazem trzeba wskazać, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu uznany został również za niezgodny z prawem unijnym. Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z przepisami unijnymi stała się przedmiotem wydanego w trybie prejudycjalnym postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C 134/07, w którym stwierdzono, że art. 90 akapit 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską sprzeciwia się opłacie takiej, jaką ustalono w § 1 powyższego rozporządzenia, a która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeżeli jest on tam zarejestrowany. W relacji prawa wspólnotowego i prawa krajowego obowiązuje zasada nadrzędności (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego nad prawem krajowym. Oznacza to, że sąd krajowy ma kompetencję niestosowania sprzecznych z prawem wspólnotowym przepisów prawa krajowego, niezależnie przy tym od wyroku krajowego sądu konstytucyjnego, który odracza utratę mocy obowiązującej tych przepisów, uznanych za niekonstytucyjne (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2010 roku, III CZP 37/10, LEX nr 578583). Z przytoczonych wyżej względów w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu zawyżonej części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo – jako wydana bez podstawy prawnej (por. np. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r., I OSK 52/07, LEX nr 516648, z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09, LEX nr 591320, z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09, LEX nr 591293 oraz z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 591/09, LEX nr 591294). W rozpoznawanej sprawie prowadzi to do uznania, że czynność Starosty polegająca na odmowie zwrotu kwoty 425 zł, jako zawyżonej części opłaty pobranej od skarżącej za wydanie karty pojazdu, została podjęta bez podstawy prawnej, co w oparciu o art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej jako "p.p.s.a."), skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności zaskarżonej czynności (pkt I wyroku). Ponieważ uprawnienie skarżącej do zwrotu opłaty ponad kwotę wynikającą z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania tego uprawnienia w treści orzeczenia sądu administracyjnego (art. 146 § 2 p.p.s.a.), o czym Sąd orzekł w pkt II wyroku. Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 146 § 1 i 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znajduje uzasadnienie w przepisach art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. i § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 z późn. zm.).