III SA/Lu 755/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca), Sędzia WSA Ewa Ibrom, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 12 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Lubelskiego z dnia 13 sierpnia 2013 r., nr PN-II.4131.280.2013 w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Międzyrzec Podlaski z dnia 9 lipca 2013 r., nr AO.030.060.2013 oddala skargę. Zarządzeniem z dnia 9 lipca 2013 r. Wójt Gminy M. P. - działając na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – odwołał D. H. ze stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w R.. Organ podniósł, że notoryczne naruszanie i niestosowanie przez D. H. przepisów jest przyczyną jej odwołania. Rozstrzygnięciem nadzorczym Nr PN–II.4131.280.2013 z dnia 13 sierpnia 2013 r. Wojewoda stwierdził nieważność tego zarządzenia, w uzasadnieniu wyjaśniając, że wydano go z istotnym naruszeniem przepisu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty stanowiącym, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Wojewoda argumentował, że Wójt Gminy M. P. dokonał nieprawidłowej interpretacji w/w przepisu i bezpodstawnie uznał, że: - nieprzestrzeganie zasad prawidłowej gospodarki finansowej oraz złe dysponowanie środkami finansowymi określonymi w planie finansowym, a nadto nieprawidłowe wykonywanie zadań administracyjnych; - wydatkowanie kwot zakup artykułów żywnościowych do stołówki szkolnej bez zastosowania przepisów art. 44 ust. 2 i 4 ustawy o finansach publicznych oraz ustawy Prawo zamówień publicznych; - nieprawidłowe, sprzeczne z art. 76a pkt 3 ustawy o systemie oświaty, ustalenie warunków korzystania ze stołówki szkolnej; - naruszające przepisy art. 7 ust. 1,2 i 6 pkt 1 – 2 oraz art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, kwalifikowanie i wykazywanie uczniów i dzieci ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi lub wymagających wspomagania rozwoju, do otrzymania subwencji ogólnej w 2009 i 2010 r., bez posiadania stosownych orzeczeń poradni psychologiczno – pedagogiczną, skutkujące obowiązkiem zwrotu przez gminę z odsetkami kwoty 51 419,82 zł części tej subwencji - dokonywanie w sklepie chemiczno – przemysłowym zakupów w imieniu Gminy M. P. przed dostarczeniem do Urzędu Gminy harmonogramu (preliminarza wydatków), jako warunku udzielenia szkole dofinansowania Dnia rodzin, Dnia bez papierosa, konkursów plastycznych; - przekroczenie uprawnień funkcjonariusza publicznego i niedopełnienie obowiązków przy przebudowie i rozbudowie szkoły powodujące narażenie Gminy na szkodę majątkową w wysokości 100 000 zł w związku z koniecznością uiszczenia nałożonej przez nadzoru budowlanego opłaty legalizacyjnej z powodu samowoli budowlanej; - nieprzestrzeganie poleceń służbowych, skutkujące brakiem możliwości sprawowania właściwego nadzoru nad działaniami szkoły na płaszczyźnie określonej w stosownych przepisach, upoważniało organ prowadzący do odwołania D. H. ze stanowiska dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego, bez wypowiedzenia. Większość z tych zarzutów dotyczy kwestii finansowych, które nie mieszczą się w kategorii "szczególnie uzasadnionych przypadków". Organ nadzoru wyjaśnił, że odwołanie w trybie omawianego przepisu jest możliwe, o ile zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, a taki nie występuje w tej sprawie. Przepis ten powinien być interpretowany wąsko ponieważ ustawodawca wprowadza nim gwarancje stosunku zatrudnienia nauczycieli i stabilności w tym zakresie. Rozszerzająca wykładnia art. 38 ust. 1 pkt 2 jest niedopuszczalna bowiem szczególny przypadek odnosi się do konkretnych, poważnych, zawinionych przez dyrektora szkoły lub niezależnych od niego, przypadków, w których nie jest możliwe dalsze pełnienie przez dyrektora szkoły jego funkcji kierowniczych, kiedy zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności bo dalsze ich wykonywanie godziłoby w interes szkoły i powodowałoby destabilizację w jej funkcjonowaniu w zakresie zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych (tak NSA w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2703/12; z dnia 18 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 10/12). Sytuacja przewidziana w tym przepisie dotyczy działania lub zaniechania o charakterze zupełnie wyjątkowym, nadzwyczajnym i nagłym. Stwierdzone uchybienia muszą być tego rodzaju, że konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania funkcji przez dyrektora. Do organu prowadzącego należy ocena, czy wystąpiły takie uchybienia. Ocena musi być dokładnie i szczegółowo umotywowana. Nie może być dowolna i arbitralna. Zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, polegające na uchybieniach w dziedzinie rachunkowości lub innych zaniedbaniach dotyczących organizacji pracy szkoły, nie uzasadniają odwołania z funkcji dyrektora szkoły (wyrok NSA z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 2018/10). Przez szczególnie uzasadniony przypadek nie można rozumieć każdego naruszenia prawa, którego dopuścił się nauczyciel piastujący stanowisko kierownicze, tylko naruszenie obiektywnie istotne z punktu widzenia obowiązków związanych z wykonywaniem określonej funkcji. D. H. objęła stanowisko dyrektora z dniem 1 września 2010 r. i według jej oświadczenia nie wykonywała żadnych czynności związanych z ustaleniem subwencji ogólnej w 2009 i 2010 r. W myśl art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły z porozumieniu z organem prowadzącym. Zarzut w tym zakresie nie wskazuje na czym polega nieprawidłowość. W sytuacji, kiedy umorzono śledztwo w sprawie przekroczenia przez D. H. i niedopełnienia obowiązków dyrektora szkoły, zarzut w sprawie samowoli budowlanej nie uzasadnia odwołania w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2. Organ nie wskazał jakich poleceń służbowych nie przestrzega D. H. i nie uprawdopodobnił w jaki sposób powyższe okoliczności wpływają na funkcjonowanie szkoły, skoro ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że działania dyrektora szkoły prowadzą do destabilizacji szkoły w zakresie realizacji zadań o charakterze organizacyjnym oraz administracyjno – gospodarczym. Uzasadnienie zarządzenia nie wyjaśnia – a powinno stosownie do poglądu prawnego wyrażonego przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt III RN 3/97 - dlaczego działania D. H. należy oceniać w aspekcie szczególnie uzasadnionego przypadku. Zarządzenie o odwołaniu dyrektora szkoły musi znajdować oparcie i potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Materiał ten w powiązaniu z przesłankami odwołania pozwala na ustalenie motywów, jakimi kierował się organ pozbawiając dyrektora dotychczasowej funkcji kierowniczej oraz ocenę, czy podane przyczyny rzeczywiście można uznać za szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy (wyrok NSA z dnia 27 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1615/12). W skardze do WSA w Lublinie Wójt Gminy M. P. zarzucił, że rozstrzygnięcie nadzorcze wydano z naruszeniem prawa : - materialnego (art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty), poprzez błędną wykładnię tego przepisu i uznanie, że nie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek; - procesowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie w sposób dokładny stanu faktycznego sprawy oraz nierozpatrzenie całego materiału dowodowego. W uzasadnieniu skargi podniesiono między innymi, że wbrew stanowisku organu nadzoru, dyrektor szkoły nie stoi "ponad prawem" i nie może permanentnie naruszać obowiązujących ustaw, czego dowodem są wyniki przeprowadzonych kontroli przez UKS w L. oraz audytora B. O. i co skutkuje na przykład narażeniem Gminy M. P. na szkodę w wysokości 100 000 zł z tytułu uiszczenia we wrześniu 2012 r. opłaty legalizacyjnej, czy też obowiązkiem zwrotu przez Gminę części subwencji oświatowej. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył, co następuje: Skarga nie jest usprawiedliwiona. Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty określa w art. 36 ust. 1, że szkołą lub placówką kieruje nauczyciel mianowany lub dyplomowany, któremu powierzono stanowisko dyrektora. W myśl art. 38 ust. 1 cyt. ustawy, organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce: 1) odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie: a) złożenia przez nauczyciela rezygnacji, za trzymiesięcznym wypowiedzeniem, b) ustalenia negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań wymienionych w art. 34a ust. 2 w trybie określonym przepisami w sprawie oceny pracy nauczycieli - bez wypowiedzenia, c) złożenia przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a; 2) w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły i placówki artystycznej oraz placówki, o której mowa w art. 2 pkt 7, dla uczniów szkół artystycznych prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W świetle akt sprawy D. H. odwołano ze stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten dający organowi prowadzącemu szkołę prawo do odwołania dyrektora szkoły w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia, jedynie w przypadkach szczególnie uzasadnionych, nie precyzuje jednak, o jakie tu sytuacje chodzi i nie wymienia, jakie kryteria upoważniają organ prowadzący szkołę do podjęcia rozstrzygnięcia o odwołaniu dyrektora. Z redakcji art. 38 ust. 1 pkt 2 wynika jedynie, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych, organ po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, podejmuje rozstrzygnięcie w przedmiocie odwołania dyrektora szkoły. Omawiany przepis oznacza w powiązaniu z treścią art. 38 ust. 1 pkt 1 litera b/ i c/ ustawy o systemie oświaty, że są to inne przypadki niż ustalenie negatywnej oceny pracy lub negatywnej oceny wykonywania zadań przez dyrektora szkoły, czy też złożenie przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny wniosku, o którym mowa w art. 34 ust. 2a (przepis ten określa, iż organ sprawujący nadzór pedagogiczny występuje do organu prowadzącego szkołę z wnioskiem o odwołanie dyrektora, w przypadku stwierdzenia niedostatecznych efektów kształcenia i wychowania w szkole i braku - wyznaczonym terminie - działań ze strony dyrektora w celu poprawy efektywności kształcenia i wychowania). Nie ulega wątpliwości, że w świetle art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty muszą istnieć ważne powody do odwołania dyrektora szkoły. Oznacza to, że organ podejmujący w tym zakresie rozstrzygnięcie zobowiązany jest wskazać zarówno przyczyny (fakty), które przemawiają za takim rozwiązaniem, jak również wykazać, że występują ważne i istotne powody uzasadniające konieczność natychmiastowego odwołania dyrektora szkoły w trakcie roku szkolnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przyczyną odwołania w tym trybie mogą być zaniedbania obowiązków dyrektora szkoły, które mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły, to jest realizacji jej zadań w zakresie nauczania i wychowania. Nie każde naruszenie prawa przez dyrektora jest wystarczające do zastosowania tej formy odwołania (zob. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2002 r. sygn. akt SA/Rz 1969/01). W wyroku z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 86/08 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że użyte w art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" winno być rozumiane wąsko i oznaczać takie sytuacje, w których nie jest możliwe spełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej, a konieczność natychmiastowego przerwania jego czynności zachodzi ze względu na zagrożenie interesu publicznego. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę, a stwierdzone uchybienia w pracy dyrektora mogą prowadzić do destabilizacji funkcjonowania szkoły. Odwołanie dyrektora w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 może nastąpić w przypadku wystąpienia konkretnych i poważnych przyczyn niezależnych od dyrektora szkoły albo z przyczyn przez niego zawinionych - gdy dyrektor w sposób istotny naruszył swe obowiązki pracownicze i gdy konieczne jest natychmiastowe zaprzestanie wykonywania przez niego swej funkcji, bowiem dalsze zajmowanie przez niego stanowiska godziło by w interes szkoły, a stwierdzone uchybienia są tego rodzaju, że powodują destabilizację w funkcjonowaniu szkoły w zakresie realizowanych przez tę placówkę funkcji: dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej. Naruszenie prawa przez dyrektora musi być należycie wywiedzione, udokumentowane i uargumentowane w uzasadnieniu podjętego przez organ rozstrzygnięcia (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 23 kwietnia 2010r. sygn. akt I SA/Wa 1854/09). Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że zarządzenie o odwołaniu D. H. nie wyjaśnia faktycznych przesłanek, które legły u podstaw jego wydania. Te wskazane przez organ prowadzący szkołę (tu - Wójta Gminy) są ogólnikowe i lakoniczne. Z tego powodu nie wiadomo dokładnie, jakie rzeczywiste względy zdecydowały o odwołaniu D. H. z funkcji dyrektora szkoły. Argumentacja organu ogranicza się tylko do podania okoliczności i zarzutów, w tym w zakresie gospodarki finansowej, mających świadczyć o "notorycznym naruszaniu i niestosowaniu (...) przepisów dotyczących funkcjonowania (...) szkoły, przez co Gmina M. P. ponosi (...) znaczne szkody majątkowe", które kwalifikują zachowanie D. H. w kategorii przypadków szczególnie uzasadnionych w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Z uzasadnienia zarządzenia wynika, że dalsze pełnienie stanowiska przez D. H. naraża Gminę M. na znaczne szkody majątkowe, a to dlatego, że w szkole są wydatkowane środki na zakup artykułów żywnościowych bez zachowania wymaganych ustawami szczególnymi procedur, nieprawidłowo ustalono warunki korzystania ze stołówki, błędnie przygotowano dokumentację uprawniającą do uzyskania oświatowej subwencji ogólnej, dokonywano zakupów w imieniu Gminy. Za odwołaniem ma przemawiać dodatkowo fakt stwierdzonej samowoli budowlanej, za którą odpowiada D. H. oraz nieprzestrzeganie przez nią poleceń służbowych. Rzeczą organu było wskazać na konkretne i udokumentowane należycie zdarzenia, które uzasadniają odwołanie dyrektora na mocy art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty. Skoro odwołanie nauczyciela ze stanowiska kierowniczego może nastąpić w szczególnie uzasadnionych przypadkach, to organ powinien wykazać, czego brakuje w zarządzeniu z dnia 9 lipca 2013 r., że jest ono podejmowane z uwagi na szczególną sytuację, uprawniającą do zastosowania art. 38 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy. Za rzeczową argumentację nie sposób uznać powoływania się organu na wyniki kontroli UKS w L., audytora B.O. oraz na wysokość opłaty legalizacyjnej (100 000 zł), którą ma zapłacić Gmina M. P., czy też kwoty subwencji oświatowej. (51 419, 82 zł) podlegającej zwrotowi przez tę Gminę. W tym miejscu należy zauważyć, że z akt sprawy (z treści skargi) wynika, że oplata legalizacyjna została uiszczona we wrześniu 2012 r. Powstaje zatem pytanie, czy występuje szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający odwołanie dyrektora szkoły w trybie art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy, po upływie ponad 9 – ciu miesięcy od daty "narażenia na szkodę majątkową" przez dyrektora szkoły. Poza tym zarzutu o odpowiedzialności za samowolę budowlaną nie uzasadnia samo przez się zapłacenie przez Gminę M. P. opłaty legalizacyjnej, w sytuacji, kiedy – co podnosi D. H. w piśmie z dnia 15 lipca 2013 r. – zgodnie z porozumieniem z dnia 2 stycznia 2005 r. obsługę księgowo – finansową, kadrową i inwestycyjną szkoły prowadzi Urząd Gminy. Zagadnienie to jest przemilczane przez Wójta Gminy, podobnie, jak i kwestia – wyłaniająca się z dołączonego do skargi protokółu z kontroli przeprowadzonej przez audytora (str. 4 protokółu), że Szkoła Podstawowa w R. nie jest zarządcą zajmowanych nieruchomości. Bliższego odniesienia się przez Wójta Gminy wymagała – jeśli miałby to być istotny powód do odwołania - również sprawa błędnie przygotowanej dokumentacji uprawniającej do oświatowej subwencji ogólnej w roku 2009 i 2010 wobec powierzenia D. H. od dnia 1 września 2010 r. stanowiska dyrektora. Zgodzić się więc trzeba z wyrażonym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody stanowiskiem, że zarządzenie Wójta Gminy w istocie nie wyjaśnia powodów odwołania oraz nie wskazuje na czym polega szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 38 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty i w tych okolicznościach bardzo ogólne motywy, którymi kierował się organ odwołując D. H. ze stanowiska dyrektora, czynią zarządzenie w tej sprawie dowolnym i arbitralnym, a przez to wadliwym z punktu widzenia kryterium, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. W świetle powyższych rozważań skarga jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a. ----------------------- 7