III SA/Lu 852/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Tchórzewska po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] 2024 r. nr [...] w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego postanawia: I. odrzucić skargę; II. zwrócić [...] kwotę 100 zł (sto złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi. Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy K., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] 2024 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Zaskarżonym postanowieniem Kolegium uchyliło postanowienie Wójta Gminy K. z dnia [...] 2024 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania dotyczącego rozgraniczenia nieruchomości położonych w miejscowości S. – działki oznaczonej w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącej własność M. C. z działką oznaczoną w ewidencji gruntów nr [...], stanowiącą własność Gminy K. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej odrzucenie, jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z analizy treści art. 50 § 1 p.p.s.a. wynika, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Podstawę procesowej legitymacji strony musi stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego – taką normą, która można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Istnienia interesu prawnego należy zawsze poszukiwać w prawie materialnym, którego konkretna norma nabiera cech uprawnień lub obowiązków strony, przy rozstrzyganiu sprawy indywidualnej. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kontestowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. O możliwości żądania wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego decydują przesłanki zbliżone do tych, które stanowią podstawę legitymacji procesowej strony w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, str. 89). Na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę jeżeli z przyczyn innych, niż określone w pkt 1-5, wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Do "innych przyczyn" niedopuszczalności skargi należy między innymi wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot, tzn. taki, który nie posiada legitymacji procesowej. Dotyczy to podmiotu, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest legitymowany do jej wniesienia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 listopada 2024 r., I FSK 1894/24). Na gruncie rozpoznawanej sprawy zauważenia wymaga, że skarżąca Gmina K., reprezentowana przez Wójta Gminy K., jest właścicielem nieruchomości – działki nr [...], której dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe a następnie postępowanie w przedmiocie kosztów postępowania rozgraniczeniowego. Jednocześnie Wójt Gminy K. działał w sprawie jako organ pierwszej instancji, wydając postanowienie nr [...] z dnia 9 października 2024 r. w przedmiocie ustalenia kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchylone następnie zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2024 r. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na utrwalony już pogląd wyrażany w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczący zagadnienia legitymacji skargowej organów gmin. Zgodnie z tym poglądem rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma też - co do zasady - legitymacji do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego (por. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., OPK 14/00 oraz z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2005 r., FSK 2631/04 oraz z dnia 16 lutego 2005 r., OSK 1017/04, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2024 r., II GSK 1094/22). Takie stanowisko zostało wyrażone także w powołanym w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2020 r., I OSK 1539/18. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, ogranicza ich uprawnienia procesowe jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on, ani żaden inny organ tej jednostki samorządu terytorialnego, uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest stanowisko, że gmina może zajmować różną pozycję - raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania - w zależności od etapu załatwiania sprawy. W sytuacji, gdy ustawa powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1930/23 i powołane tam orzecznictwo). Również Trybunał Konstytucyjny na tle art. 50 § 1 i art. 33 p.p.s.a. wskazał, że przepisy Konstytucji nie nakładają obowiązku przyznania jednostkom samorządu terytorialnego prawa do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w sytuacji, w której organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję administracyjną w pierwszej instancji (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08). Wobec powyższego należy w pełni zgodzić się ze stanowiskiem, że w sytuacji orzekania przez organ gminy w indywidualnych sprawach w formie decyzji administracyjnej (postanowienia), wyłączona jest możliwość składania przez gminę skarg do sądu administracyjnego na decyzje (postanowienia) wydane w tych sprawach przez organ odwoławczy, co skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Tego rodzaju sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Bezsprzecznym jest bowiem, że skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie wniosła Gmina K. reprezentowana przez Wójta Gminy K., który jako organ pierwszej instancji wydał postanowienie w sprawie administracyjnej dotyczącej kosztów postępowania rozgraniczeniowego, uchylone zaskarżonym postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skoro Wójt Gminy K. działał w charakterze organu pierwszej instancji, rozstrzygając w sposób władczy, w oparciu o przepisy art. 264 i art. 262 § 1 k.p.a., sprawę indywidualną dotyczącą kosztów postępowania rozgraniczeniowego, nie zaś jako podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku prawnego dotyczy postępowanie, to skargę Gminy K. na wydane w tym postępowaniu postanowienie organu odwoławczego należy uznać za niedopuszczalną. Oceny tej nie zmienia również okoliczność, że Gmina K. jest właścicielem jednej z nieruchomości, których dotyczyło postępowanie rozgraniczeniowe (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt II SA/Op 512/15). Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.