II GSK 1094/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Kręcisz po rozpoznaniu w dniu 25 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy Poręba na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2703/20 w zakresie odrzucenia skargi oraz zwrotu wpisu od skargi w sprawie ze skargi Gminy Poręba na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 października 2020 r. nr DGK-VI.4770.13.2020.JM w przedmiocie zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2022 r. sygn. akt VI SA/Wa 2703/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę Gminy Poręba na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 października 2020 r., nr DGK-VI.4770.13.2020.JM, w przedmiocie zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu oraz postanowił zwrócić Gminie Poręba kwotę 1.000 złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego od skargi. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 2 lipca 2010 r. Minister Środowiska udzielił R. Sp. z o.o. w K. koncesji nr 34/2010/p na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż rud Zn-Pb "Z. I" i "M.", położonym w granicach gmin: Zawiercie, Poręba, Łazy i Ogrodzieniec, w powiecie zawiercińskim w województwie śląskim. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez jedną ze stron postępowania Minister Środowiska wydał w dniu 29 października 2010 r. decyzję uchylającą przedmiotową koncesję w części dotyczącej nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem [...], obręb Zawiercie, gm. Zawiercie, pow. zawierciński, woj. śląskie Koncesja była zmieniana kolejnymi decyzjami Ministra z dnia: 29 października 2010 r., 7 listopada 2011 r., 24 października 2013 r. oraz 21 listopada 2014 r. Zmiany koncesji obejmowały zakres i harmonogram prac i robót geologicznych oraz termin obowiązywania koncesji, który ustalony został na 10 lat od daty udzielenia koncesji. Wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2020 r. R. Sp. z o.o. w K. zwróciła się do Ministra o zmianę przedmiotowej koncesji. Wniosek obejmował wydłużenie czasu obowiązywania koncesji o 5 lat oraz ograniczenie zakresu prac i robót geologicznych objętych omawianą koncesją, tj. zmniejszenie pierwotnie zaprojektowanej liczby otworów wiertniczych, zmniejszenie powierzchni przewidzianej do wykonania badań geofizycznych oraz wprowadzenie możliwości wykonania dodatkowych powierzchniowych badań geofizycznych prowadzonych różnymi metodami. Działając na podstawie z art. 23 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 34 ust. 1a ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. u. z 2020 r., poz. 1064 ze zm.) organ koncesyjny w toku postępowania zasięgnął opinii Prezydenta Miasta Zawiercie, Burmistrza Miasta i Gminy Ogrodzieniec, Burmistrza Łaz oraz Burmistrza Miasta Poręba odnośnie zmiany przedmiotowej koncesji. Projekt rozstrzygnięcia został negatywnie zaopiniowany przez wszystkie organy, w tym także przez Burmistrza Miasta Poręba postanowieniem z dnia 6 lipca 2020 r., nr GKiOŚ.6524.0001.2020. Decyzją z dnia 29 października 2020 r., nr DGK-VI.4770.13.2020.JM, Minister Klimatu i Środowiska zmienił koncesję nr [...] z dnia 2 lipca 2010 r. wydaną na rzecz R. Sp. z o.o. w K. na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż Zn-Pb "Z. I" i "M.", położonym w granicach gmin: Zawiercie, Poręba, Łazy i Ogrodzieniec, w powiecie zawierciński, w województwie śląskim. Decyzję tę doręczono Gminie Poręba reprezentowanej przez Burmistrza Miasta, która pismem z dnia 30 listopada 2020 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na ww. decyzję. W uzasadnieniu skargi Gmina Poręba wskazała, że zaskarżona decyzja negatywnie oddziałuje na obszar gminy. Skarżąca gmina podniosła także, że decyzja przedłużająca koncesję na wydobycie złóż będzie miała dramatyczne skutki dla społeczności gminy oraz skutkować będzie zablokowaniem ww. terenu na kolejne 5, a nawet 8 lat. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga Gminy Poręba jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Podniósł, że prawny statusu Gminy Poręba w postępowaniu w przedmiocie o udzielenie koncesji ukształtowany został przepisem art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 106 § 1 k.p.a., a w konsekwencji, że organ współdziałający na podstawie ww. przepisów nie stał się stroną postępowania w przedmiocie udzielenia koncesji, gdyż sprawa administracyjna nie dotyczy jego praw i obowiązków. Zdaniem Sądu I instancji, skarżąca gmina występująca w charakterze organu współdziałającego nie miała pozycji strony w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie udzielenia koncesji, ani też legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego od decyzji organu "załatwiającej" sprawę koncesji. Wynikało to w ocenie Sądu I instancji z przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze, które statuują ten organ, jako jedynie współdziałający. Argumenty skarżącej gminy odnoszące się do skutków decyzji dla społeczności gminy oraz wieloletniego zablokowanie terenu, miały zdaniem Sądu walor natury faktycznej, które są bez znaczenia dla oceny odnośnie do posiadania przez Gminę Poręba legitymacji skargowej, o której stanowi art. 50 § 1 p.p.s.a. Ze skargą kasacyjną od powyższego postanowienia wystąpiła Gmina Poręba, zaskarżając to postanowienie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca wniosła także na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie spray na rozprawie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono: 1) naruszenie przepisów o postępowaniu sądowoadministracyjnym w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i w efekcie odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z tej przyczyny, że Gmina Poręba nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a., a tym samym odmowę dokonania kontroli działalności administracji publicznej i merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że stroną postępowania jest Gmina Poręba niebędąca jednocześnie organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.) w związku z art. 106 § 1 k.p.a.; b) art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) poprzez przyjęcie, że Gmina Poręba nie posiada legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. z uwagi na brak posiadania interesu prawnego do zaskarżenia wydanej decyzji podczas gdy ten interes po stronie Gminy Poręba występuje zasadzając się tak na przepisach ustrojowych w szczególności art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.), jak i w przepisach prawa materialnego w szczególności ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w tym zwłaszcza jej art. 234; 2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (tj. Dz. U. z 2021 r., poz. 1420 ze zm.) w związku z art. 106 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że to gmina jest organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 Pgg, co doprowadziło w konsekwencji do przyjęcia przez WSA w Warszawie, że charakter prawny statusu Gminy Poręba w postępowaniu o udzielenie koncesji sprowadza się wyłącznie do możliwości działania jako organ współdziałający, nie zaś strona albowiem tego rodzaju sprawa nie dotyczy jej praw i obowiązków, podczas gdy organem współdziałającym w rozumieniu art. 23 ust. 2 pkt 1 Pgg i z jego mocy jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), a nie gmina, reprezentowana na mocy przepisów ustrojowych wyłącznie na zewnątrz przez jej organ wykonawczy, której to zatem gminie (jednostce samorządu terytorialnego) przymiot strony w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może przysługiwać. Odpowiadając na skargę kasacyjną uczestnik postępowania R. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie w całości i zasądzenie od Gminy Poręba na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Operując w granicach zarzutów skargi kasacyjnej, które zgodnie z zasadą dyspozycyjności obowiązującą w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wyznaczają granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia należy stwierdzić, że nie uzasadniają one twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie postanowienia, którym Sąd I instancji odrzucił skargę Gminy Poręba na decyzję Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 29 października 2020 r., nr DGK-VI.4770.13.2020.JM, w przedmiocie zmiany koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż rud Zn-PB "Z. I" i "M." położonym w granicach gmin: Zawiercie, Poręba, Łazy i Ogrodzieniec. O istnieniu podstaw mających uzasadniać uchylenie kontrolowanego postanowienia – wbrew oczekiwaniom wyrażanym w skardze kasacyjnej – nie sposób jest bowiem wnioskować na podstawie twierdzenia o naruszeniu przez Sąd I instancji przepisów art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 k.p.a. (w powiązaniu z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz w powiązaniu z przepisami ustawy Prawo wodne), ani też na podstawie twierdzenia o naruszeniu art. 23 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze w związku z art. 106 § 1 k.p.a. W odpowiedzi na zarzuty naruszenia wymienionych przepisów prawa, których komplementarnych charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie, trzeba przede wszystkim stwierdzić – podzielając stanowisko prezentowane w tej mierze w judykaturze (zob. wyrok NSA z dni a 31 marca 2022 r., sygn. akt II GSK 41/22 oraz przywołane tam orzecznictwo i literaturę przedmiotu) – że pojęcia (kategorie) "interesu prawnego", którymi ustawodawca operuje na gruncie art. 28 k.p.a. oraz art. 50 § 1 p.p.s.a. nie są tożsame. Jak się bowiem przyjmuje, interes prawny we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego posiada zarówno: 1) strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym w oparciu o interes prawny wywodzony z prawa materialnego, jak i 2) podmiot, którego interesu prawnego wynikającego z prawa materialnego dotyczyło postępowanie administracyjne, a który nie brał udziału w tym postępowaniu, jak i 3) podmiot, który został błędnie potraktowany jako strona postępowania administracyjnego mimo braku interesu prawnego, a także 4) podmiot, który błędnie uznał, że decyzja dotyczy jego interesu prawnego. W tym też kontekście, nie można jednak tracić z pola widzenia tego, że we wskazanym ujęciu, o istnieniu legitymacji skargowej nie decyduje zarzut naruszenia interesu prawnego skarżącego, lecz interes prawny, którego istotę stanowi żądanie oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności lub stanu bezczynności z obiektywnym stanem prawnym, co ma jednocześnie tę konsekwencję, że w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. skarżący musi posiadać interes prawny rozumiany, jako istnienie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym, aktem, czynnością lub innym działaniem administracji publicznej. O istnieniu zaś tego związku, mającego uzasadniać istnienie interesu prawnego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., można i należy wnioskować (tylko) na tej podstawie, że skarga dotyczy (i ma dotyczyć) tylko "własnej sprawy administracyjnej" skarżącego rozumianej, jako przewidziana w przepisach prawa administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej oraz indywidualny podmiot niepodporządkowany organizacyjnie temu organowi, co innymi słowy oznacza – a trzeba to podkreślić – że interes prawny podmiotu wnoszącego skargę przejawia się w tym, że działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku. Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, interes prawny, o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdy chodzi o jego źródło, ma – w zdecydowanej i przeważającej większości spraw – charakter materialnoprawny, co oznacza, że jest oparty na normach administracyjnego prawa materialnego, a więc na takiej normie prawnej, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania określonego aktu (np. decyzji lub postanowienia) lub też podjęcia określonego aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. Interes prawny musi więc wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one bowiem są źródłem uprawnień i interesów prawnych (zob. np. wyrok TK z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06), co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem (zob. wyrok NSA z dnia 27 maja 2020 r., sygn., akt II OSK 3087/19). W rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że pojęcie "interesu prawnego", o którym mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a., ma charakter obiektywny, a jego źródła każdorazowo należy upatrywać w przepisach prawa materialnego (niekiedy również procesowego, czy też nawet ustrojowego) w związku z czym, o jego istocie trzeba wnioskować na podstawie jego związku z konkretną normą prawną, co oznacza, że istnienie interesu prawnego uzasadnia istnienie przepisu prawa i rekonstruowanej z niego normy prawnej stanowiącej źródło (podstawę) wywiedzenia z niej dla danego podmiotu określonych praw lub obowiązków (zob. postanowienie NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 290/13; zob. również np. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013 r., sygn. akt I OSK 478/12 oraz postanowienia NSA z dnia: 31 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1609/11; 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II FSK 2500/11; 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II FSK 126/10). W korespondencji do powyższego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że skoro interes prawny ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem, to – jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć – wymaga również wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem. Wbrew oczekiwaniom skarżącej gminy, wobec przedmiotu skarżonego przez nią rozstrzygnięcia – którym Minister Klimatu i Środowiska zmienił koncesję na poszukiwanie i rozpoznawanie rud cynku i ołowiu na obszarze obejmującym części złóż rud Zn-PB "Z. I" i "M." położonym w granicach gmin: Zawiercie, Poręba, Łazy i Ogrodzieniec – interesu prawnego, w przedstawionym powyżej jego rozumieniu, nie sposób jest jednak rekonstruować z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to wobec zadaniowego charakteru ustanowionej w nim normy prawnej, ani też z art. 234 ustawy Prawo wodne, a to wobec funkcji i treści tego przepisu prawa oraz ustanowionych w jego w ust. 1 – 2 zakazów zmiany stanu wody i odprowadzania wody adresowanych do właściciela gruntu, których naruszenie stanowi podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta decyzji, o której jest mowa jego w ust. 3 – 5. Podstawy rekonstrukcji interesu prawnego w przedstawionym powyżej jego rozumieniu – a w istocie rzeczy podstawy jego kreowania – nie stanowi również fakt derogowania przepisu art. 41 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze. W tym też kontekście oraz w opozycji do oczekiwań skarżącej gminy trzeba podkreślić, że możliwość dochodzenia ochrony procesowej przez podmiot powołujący się na przysługujące mu "prawo refleksowe" również wymaga wykazania istnienia interesu prawnego w przedstawionym powyżej jego rozumieniu (a mianowicie, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, jakkolwiek niekoniecznie tożsamej z normą prawną kształtującą interes prawny adresata decyzji), to jest interesu prawnego w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawnym, który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem. Zasadności przedstawionych wniosków, w żadnym stopniu ani też zakresie nie podważa argument z poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 listopada 2002 r., sygn. akt IV SA 2747/00, a mianowicie, że gmina może być stroną postępowania administracyjnego ze względu na własny interes prawny nawet wtedy, gdy jej organ, np. wójt, burmistrz, prezydent, brał udział w tym postępowaniu, opiniując (uzgadniając) sposób rozstrzygnięcia w trybie współdziałania z organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji kończącej postępowanie administracyjne w danej sprawie, przewidzianym w art. 106 k.p.a. Eksponując znaczenie konsekwencji mających wynikać z tego judykatu, skarżąca gmina nie uwzględnia jednak w dostatecznym stopniu tego aspektu wyrażonego w nim poglądu – nota bene osadzonego na gruncie postępowania administracyjnego, nie zaś postępowania sądowadministracyjnego, co siłą rzeczy prowadzi do wniosku, że nie dotyczy on zagadnienia odnoszącego się legitymacji skargowej, o której jest mowa w art. 50 § 1 p.p.s.a. – który akcentuje, co znajduje swoje potwierdzenie już w pierwszym zdaniu przywołanej tezy, znaczenie legitymowania się przez gminę posiadaniem interesu prawnego, aby występować jako strona w postępowaniu administracyjnym. Jeżeli również podkreślić, albowiem nie jest bez znaczenia, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (co należy odnieść także do udziału w postępowaniu w trybie współdziałania, o którym jest mowa w art. 106 k.p.a.) niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego (zob. w tej mierze zwłaszcza wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04; zob. również wyrok TK z dnia 29 października 2009 r. w sprawie K 32/08), to nie ma podstaw, aby twierdzić – nie kwestionując przy tym oczywiście, że organem współdziałającym w rozumieniu art. 22 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo geologiczne i górnicze jest wójt (burmistrz lub prezydent miasta), nie zaś gmina – że zaskarżone postanowienie nie odpowiada prawu zwłaszcza, gdy odwołać się również do znaczenia konsekwencji wynikających z art. 184 in fine p.p.s.a. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.