II OSK 1930/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. oraz Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 51/23 w sprawie ze skargi Prezydenta Miasta Zielona Góra na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. nr IB-II.7721.126.2022.KZaj w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę; 2. zasądzić od Prezydenta Miasta Zielona Góra na rzecz [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. kwotę 490 (czterysta dziewięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz Wojewody Lubuskiego kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych - tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zwrócić Prezydentowi Miasta Zielona Góra ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 (pięćset) złotych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2023 r., sygn. akt II SA/Go 51/23, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Zielona Góra, uchylił decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. nr IB-II.7721.126.2022.KZaj w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy: Wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2020 r., uzupełnionym w dniu 26 listopada 2020 r., [...] sp. z o.o. [...] sp. k. (dalej również "inwestor", "Spółka") zwróciła się do Prezydenta Miasta Zielona Góra (dalej również "skarżący") o zmianę decyzji tego organu z dnia 3 stycznia 2014 r. nr 5/2014, którą zatwierdzony został zamienny projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...] na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie nr [...] oraz uzyskanie pozwolenia na budowę budynków E1 i E2 do realizacji na działce nr [...] w obrębie nr [...]. Postanowieniem z dnia 7 maja 2020 r. nr DR-BB.6740.346.2020.JMa, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), Prezydent Miasta Zielona Góra, nałożył na inwestora obowiązek uzupełnienia złożonych dokumentów. Inwestor zastosował się do ww. wezwania tylko częściowo. Decyzją z dnia 30 grudnia 2020 r., nr DR-BB.6740.346.2020.JMa Prezydent Miasta Zielona Góra odmówił inwestorowi zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] w [...] – budynki E1 i E2 na działce nr [...], obr. [...]. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestora odwołania, Wojewoda Lubuski decyzją z dnia 23 marca 2021 r. nr IB-II.7721.42.2021.KKis zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej przy ul. [...] w [...] - budynki nr E1 - E2, działka nr ewid. [...] wraz z zamiennym zagospodarowaniem terenu dla działek nr ewidencyjny [...], [...], obręb [...], jednostka ewidencyjna [...]". Wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 504/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu skargi Prezydenta Miasta Zielona Góra, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 30 grudnia 2020 r. (pkt I wyroku); uchylił postanowienie Prezydenta Miasta Zielona Góra z dnia 7 maja 2020 r. w części dotyczącej nałożenia przez organ I instancji na inwestora obowiązku uzgodnienia z Departamentem Zarządzania Drogami Urzędu Miasta w Zielonej Górze zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą (pkt II wyroku) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt III wyroku). Wyrok ten nie został zaskarżony i stał się prawomocny. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, postanowieniem z dnia 28 stycznia 2022 r. Wojewoda Lubuski, po rozpoznaniu wniosku inwestora, na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 w zw. z art. 26 § 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a.") wyłączył Prezydenta Miasta Zielona Góra od załatwienia sprawy i wyznaczył do załatwienia sprawy Starostę Gorzowskiego. Decyzją z dnia 2 czerwca 2022 r. nr 352/2022 Starosta Gorzowski zmienił decyzję z dnia 3 stycznia 2014 r. nr 5/14 w zakresie zagospodarowania terenu budynków oznaczonych symbolami E1 i E2 oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków. Powyższa decyzja, na skutek odwołania złożonego przez Prezydenta Miasta Zielona Góra, została uchylona w całości decyzją Wojewody Lubuskiego z dnia 13 września 2022 r. nr IB-II.7721.83.2021.KZaj a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia 19 października 2022 r. nr 608/22 Starosta Gorzowski, na podstawie art. 36a i art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy Prawo budowlane zmienił decyzję z dnia 3 stycznia 2014 r. nr 5/14 w zakresie zagospodarowania terenu budynków oznaczonych symbolami E1 i E2 oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych oznaczonych symbolami E1 i E2 w ramach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na terenie: działek o nr ewid. [...], [...], [...], obręb ewidencyjny [...], przy ul. [...] w [...] z zachowaniem wskazanych w tej decyzji warunków. W motywach uzasadnienia decyzji organ I instancji wskazał, że stosując się do zaleceń organu II instancji oraz wskazań Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt. II SA/Go 504/21 przystąpił do analizy sprawy pod kątem art. 35 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Zaznaczył, że w myśl ww. przepisu zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Wskazał, że uzgodnienie takie nastąpiło podczas sporządzania planu miejscowego dla osiedla [...] i osiedla [...] dla terenu przy ul. [...], uchwalonego uchwałą Rady Miasta Zielona Góra nr [...] z dnia [...], jak również decyzją z dnia 3 stycznia 2014 r. nr 5/14 zatwierdzającą zamienny projekt zagospodarowania terenu osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...] na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], a także uzgodniony został projekt zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...], działki nr [...], [...], [...] obręb [...] w zakresie komunikacji wewnętrznej osiedla do istniejącego zjazdu z drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...], dz. nr [...] obręb [...] pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. znak DI-BD-UD.721.6.49.2017.TC. Organ I instancji podkreślił, że wniosek o wydanie niniejszej decyzji nie dotyczy zmiany sposobu połączenia drogi wewnętrznej (dz. nr [...]) z drogą publiczną ul. [...]. Żądanie wyrażone we wniosku wywołane jest zmianą zagospodarowania terenu na skutek rezygnacji z realizacji jednej sekcji budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...] oznaczonego symbolem E1, a w zamian wprowadzenie dodatkowych 14 miejsc postojowych. Sposób połączenia z drogą publiczną ul. [...] nie ulegnie zmianie, a także wobec zmniejszenia projektowanych ilości mieszkań nie wystąpi zwiększenie natężenia ruchu samochodowego. Decyzją z dnia 5 grudnia 2022 r. nr IB-II.7721.126.2022.KZaj Wojewoda Lubuski, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta Zielona Góra, utrzymał w mocy decyzję Starosty Gorzowskiego z dnia 19 października 2022 r. W jej uzasadnieniu stwierdził, że z zaskarżonej decyzji wynika, że organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku, który zapadł w przedmiotowej sprawie i nie naruszył art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."). W ocenie organu odwoławczego dokonanie ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi zmian przedstawionych w projekcie budowlanym analizowanym w niniejszej sprawie nie jest konieczne, bowiem przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany wcześniejszej decyzji Prezydenta Miasta Zielona Góra i w swej istocie obejmuje zatwierdzenie projektu budowlanego przedstawiającego rozwiązania istotnie odstępujące od tych przyjętych w zmienianej decyzji. Przedmiotowe budynki (E1 i E2) są elementem składowym całości zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę osiedla mieszkaniowego przy ul. [...] w [...]. Pierwotna decyzja Prezydenta Miasta Zielona Góra, którą udzielił on pozwolenia na budowę tej inwestycji (podzielonej na wiele etapów) była kilkakrotnie zmieniana. Kwestia skomunikowania osiedla budynków mieszkalnych wielorodzinnych z drogami publicznymi i układ dróg wewnętrznych oraz zjazdu z drogi publicznej zostały już rozstrzygnięte i nie uległy zmianie. Budynki objęte zmianą pozwolenia na budowę stanowią kolejny etap inwestycji, a ich realizacja nie wpływa na sposób połączenia osiedla z drogą publiczną. Organ odwoławczy podkreślił, że uzgodnienie dokonywane przez zarządcę drogi stosownie do art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącej główną przesłanką tego uzgodnienia. Wojewoda Lubuski zaznaczył, że pismem z dnia 20 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta Zielona Góra uzgodnił projekt zagospodarowania terenu osiedla przy ul. [...], dz. nr [...], [...], [...] obręb [...] w zakresie komunikacji wewnętrznej osiedla do istniejącego zjazdu z drogi publicznej gminnej nr [...], ul. [...], dz. nr [...] obręb [...]. Do uzgodnienia tego załączona została kopia projektu zagospodarowania terenu osiedla przy ul [...] w [...] przewidzianego do realizacji na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]. Zdaniem Wojewody nie budzi zatem wątpliwości, że na etapie tego uzgodnienia zarządcy drogi znane były zamiary inwestora w zakresie projektowanego zagospodarowania terenu w zakresie zarówno komunikacji wewnętrznej i jej połączenia z drogą publiczną, jak i liczby budynków mieszkalnych wielorodzinnych, jakie zamierza on zrealizować w ramach osiedla. Maksymalne i minimalne parametry zabudowy wynikają natomiast z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który został powyżej cytowany. Tym samym organ odwoławczy stwierdził, że uzgodnienie uwzględniało również kwestie związane z budową budynków E1 i E2. W ramach przedstawionych rozwiązań projektowych inwestor zrezygnował z jednego z segmentów wcześniej planowanych do realizacji w budynku E1 i uzgodnionych w 2017 r. z zarządcą drogi. Prowadzi to zatem do zmniejszenia liczby projektowanych lokali mieszkalnych na rzecz dodatkowych miejsc postojowych. Zmianie nie ulegają rozwiązania w zakresie połączenia inwestycji z drogą publiczną poprzez zjazd, na którego lokalizację inwestor uzyskał zezwolenie zarządcy drogi już w 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że brak jest konieczności ponownego uzgodnienia inwestycji. Na powyższą decyzję Prezydent Miasta Zielona Góra wniósł skargę. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubuski wniósł o jej oddalenie. W piśmie z dnia 22 lutego 2023 r. także uczestnik postępowania - inwestor wniósł o oddalanie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję. Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli: [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P. oraz Wojewoda Lubuski. [...] sp. z o.o. [...] sp. k. z siedzibą w P., zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając: I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 106 poprzez przyjęcie, że skarżący Prezydent Miasta Zielona Góra jest uprawniony do wniesienia skargi oraz jest uprawniony do korzystania z uprawnień strony postępowania i jednoczesnego z tym realizowania uprawnień opisanych w art. 106 k.p.a., podczas gdy: a) powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego (tak np. NSA w wyroku z 29.01.2020 r. II OSK 3832/18); b) nie można łączyć uprawnień strony postępowania z uprawnieniami określonymi w art. 106 k.p.a. (tak NSA w wyroku z dnia 12 lipca 2011 r. II GSK 708/10), co oznacza, że tym bardziej nie można ich łączyć z uprawnieniami opisanymi w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; c) działania Prezydenta Miasta Zielonej Góry podyktowane są wyłącznie retorsją wobec skarżącej kasacyjnie za brak wpłaty 750 000 zł na potrzeby wskazane przez ten organ w jego piśmie z dnia 2 października 2020 r. (dowód); 2) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie, że organ naruszył zasadę związania oceną prawną dokonaną wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, sygn. akt II SA/Go 504/21, podczas gdy: a) przedmiotem sporu w sprawie II SA/Go 504/21 był koncept organów i skarżącej kasacyjnie wykluczenia stosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych z racji na istnienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i uzgodnienia przez zarządcę drogi zasad komunikacji terenów w ramach procedury planistycznej; b) w sprawie II SA/Go 504/21 WSA w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygnął o konieczności zastosowania art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pomimo istnienia planu miejscowego; c) przedmiotem rozpoznania w sprawie II SA/Go 504/21 nie była ocena tego, czy uzyskane przez inwestora dla potrzeb pozwolenia na budowę uzgodnienie właściwego zarządcy drogi jest wystarczające w przypadku zmiany tego pozwolenia na budowę polegającej na zmniejszeniu inwestycji; II. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) naruszenie art. 35 ust. 3a w zw. z art. 36a ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że organ zobowiązany był przed wydaniem decyzji zwrócić się o przedłożenie uzgodnienia z zarządcą drogi, dokonanego na etapie procedowania zmiany pozwolenia na realizację inwestycji, podczas gdy: a) w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie jest sprecyzowane na jakim etapie postępowania dotyczącego budowy obiektu budowlanego ma nastąpić uzgodnienie z zarządcą drogi, b) zamierzenie skarżącej kasacyjnie spełnia wymogi wskazane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który powinien zostać uzgodniony z zarządcą drogi i nawiązuje dostępem do istniejących zjazdów i infrastruktury, a zatem nie wymaga dalszych uzgodnień, c) skarżąca kasacyjnie posiada uzgodnienie pochodzące od właściwego zarządcy drogi wydane dla realizowanej inwestycji, a zmiana pozwolenia na budowę, której dotyczy badana w niniejszej sprawie decyzja polega na zmniejszeniu rozmiaru budowy, a zatem i zmniejszeniu oddziaływania na drogę, co oznacza, że zamierzenie budowlane po zmianie mieści się w zakresie wydanego pierwotnie uzgodnienia; d) według stanowiska NSA z dnia 29 stycznia 2020 r. II OSK 3832/18 ponowne uzgodnienie wymagane jest wyłącznie w przypadku, w którym zmiana zagospodarowania terenu łączy się z możliwością włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego taką zmianą, co w przypadku niniejszej sprawy nie ma miejsca, skoro inwestor zmniejsza rozmiar inwestycji co nie generuje żadnego ruchu wymagającego włączenia do drogi. Mając powyższe na uwadze, skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, a następnie, z racji tego, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, odrzucenie skargi, względnie jej oddalenie jako bezzasadnej, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, ponadto zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie. W piśmie z dnia 14 listopada 2023 r. skarżąca kasacyjnie Spółka zrzekła się rozprawy. Wojewoda Lubuski zaskarżył wyrok w całości, zarzucając: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 35 ust. 3a oraz art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że organ zobowiązany był przed wydaniem decyzji zwrócić się do inwestora o przedłożenie uzgodnienia z zarządcą drogi, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, dokonanego na etapie procedowania zmiany pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji, podczas gdy dokonanie ponownego uzgodnienia z zarządcą drogi zmian przedstawionych w projekcie budowlanym, w sytuacji gdy dana nieruchomość objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a uzgodnienie w zakresie obsługi komunikacyjnej nastąpiło na etapie uchwalenia miejscowego planu, nie było konieczne; 2. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez merytoryczne rozpatrzenie skargi, która podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna; b) 153 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie naruszenia zasady związania organu oceną prawną dokonaną przez WSA w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 3 listopada 2021 r., sygn. akt II SA/Go 504/21, podczas gdy organ nie dopuścił się omawianego naruszenia. Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 188 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i tym samym utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Odpowiedzi na skargi kasacyjne złożył Prezydent Miasta Zielona Góra, wnosząc o oddalenie skarg kasacyjnych w całości i zasądzenie od skarżących kasacyjnie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Uwzględnia także okoliczności skutkujące odrzuceniem skargi, ewentualnie umorzeniem postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 189 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy poddać ocenie, czy właściwie doszło w rozpoznawanej sprawie do zastosowania art. 153 p.p.s.a. Trzeba mieć na względzie, że użyte w art. 153 p.p.s.a. pojęcie ocena prawna należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie organu oraz sądu pierwszej instancji oceną prawną dokonaną przez ten sąd w poprzednim postępowaniu nie obejmuje zatem kwestii ustaleń oraz oceny stanu faktycznego sprawy dokonanych przy jej ponownym rozpoznaniu. Należy mieć na uwadze, że w wyroku z dnia 3 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Go 504/21 WSA w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że Prezydent Miasta Zielona Góra - pomimo tego, iż jest organem architektoniczno-budowlanym, wydającym decyzję w I instancji - ma zdolność skargową jako organ reprezentujący gminę o statusie miejskim, jaką jest Miasto Zielona Góra. Obecnie w rozpoznawanej sprawie organem architektoniczno-budowlanym I instancji jest Starosta Gorzowski, natomiast Prezydent Miasta Zielona Góra występuje jako zarządca drogi, a więc organ administracji publicznej właściwy do dokonania uzgodnień poprzedzających udzielenie pozwolenia na budowę. Zatem układ procesowy stron jest inny niż istniejący podczas wydawania wyroku w sprawie o sygn. akt II SA/Go 504/21 i ocena dotycząca legitymacji skargowej Prezydenta Miasta Zielona Góra nie zachowała mocy wiążącej. W rozpoznawanej sprawie istniała podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 50 § 2 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl zaś art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn jej wniesienie jest niedopuszczalne. Unormowanie zawarte w powyższym przepisie odsyła do tzw. nienazwanych przyczyn niedopuszczalności skargi. W orzecznictwie, jak i w doktrynie utrwalony jest pogląd, że wniesienie skargi przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jej odrzucenia, jeżeli skarga pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jej wniesienia (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 58, LexisNexis 2011, Lex; wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1017/04, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Zielona Góra pełni rolę organu administracji publicznej, który jako zarządca drogi, jest właściwy, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, do uzgodnienia zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, wynikającej z realizacji inwestycji w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jednocześnie, Prezydent Miasta Zielona Góra złożył skargę na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia 5 grudnia 2022 r. nr IB-II.7721.126.2022.KZaj w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przy czym należy zauważyć, że kwestię sporną w sprawie stanowiło, czy przed wydaniem wskazanej decyzji organ zobowiązany był zwrócić się do inwestora o przedłożenie uzgodnienia inwestycji z zarządcą drogi, zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W sprawie należało zatem rozstrzygnąć, czy Prezydentowi Miasta Zielona Góra przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu na decyzję organu odwoławczego w przedmiocie zmiany decyzji w zakresie zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji, w której był on organem właściwym do dokonania uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 (orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Wtedy będzie on "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Powierzenie zatem organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy sądowoadministracyjnego. Powyższy pogląd został wyrażony także w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 (orzeczenia.nsa.gov.pl). W uchwale tej wskazano, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445). W uzasadnieniu uchwały NSA podkreślił, że nadal jest aktualna teza, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Wskazał, że w demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny podzielając w pełni powyższy pogląd stoi na stanowisku, że w sytuacji, gdy ustawodawca powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela nieruchomości. Włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. W tej samej sprawie organ nie może bowiem występować niejako w dwóch rolach, tj. jako organ dokonujący uzgodnienia na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych i jako strona, ponieważ ról tych, co do zasady, nie można łączyć (zob. wyroki NSA: z dnia 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 376/19; z dnia 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2175/19; postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2023 r., sygn. akt II OSK 3/22, orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielania ochrony prawnej (skarżącego) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy procesowe mogą przyznać prawo do jego uruchomienia. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (zob. postanowienie NSA z dnia 20 kwietnia 2012 r., sygn. akt II FSK 527/12). Stwierdzić zatem należy, że prezydent miasta, który jako zarządca drogi, jest właściwy, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, do uzgodnienia w danej sprawie zmiany zagospodarowania terenu wynikającej z realizacji inwestycji w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą, nie ma legitymacji do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję organu odwoławczego, wydaną w tej sprawie. Z tego powodu skarga Prezydenta Miasta Zielona Góra jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Z tych przyczyn, na podstawie art. 189 w zw. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie uiszczonego wpisu od skargi.