II OSK 376/19

Dnia 10 marca 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/18 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 11 października 2018 r., VII SA/Wa 219/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę Miasta Stołecznego [...] na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z [...] września 2017 r., nr [...], Prezydent m. st. [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" Sp. z o.o. z/s w Warszawie (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze, garażem podziemnym i zbiornikiem retencyjnym na działkach nr ewid. [...],[...],[...] z obr. [...] wraz z murkiem oporowym, zjazdem, drogą dojazdową i dojściami na działkach nr ewid. [...],[...] z obr. [...] przy al. [...]/al. gen. W. [...] w W. Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że odwołanie od tej decyzji złożyło Miasto Stołeczne [...], a powołanym na wstępie postanowieniem Wojewoda [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017, poz. 1332 ze zm., uPb) stwierdził niedopuszczalność wniesionego odwołania. Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie odwołanie zostało wniesione przez Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu m. st. [...], które jest jedną z wewnętrznych komórek organizacyjnych tegoż Urzędu, za pośrednictwem którego Prezydent m. st. [...] wykonuje swoje zadania. Każde działanie poszczególnych biur należy uznać za dokonane w imieniu i na rzecz Prezydenta m.st. [...]. Zdaniem Wojewody, skoro Prezydent m.st. [...] orzekał w sprawie w pierwszej instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i w tej sytuacji nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach: jako organ prowadzący postępowanie i jako strona. Dalej organ II instancji wywodził, że przyznanie organowi prowadzącemu postępowanie statusu strony w postępowaniu odwoławczym powodowałoby, że byłby stroną w sprawie, którą rozstrzygał. Wojewoda wskazał na wypracowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych regułę nakazującą przyznać pierwszeństwo roli organu administracji załatwiającego sprawę z wykluczeniem roli strony. Jest to uzasadnione tym, że pełnienie roli organu (administrującego) dostatecznie zabezpiecza i chroni interes podmiotu, który organ ten reprezentuje. Organ czyni to wówczas w formie władczej w zakresie przypisanych mu kompetencji do rozstrzygania sprawy. Nie jest – zdaniem organu odwoławczego – dopuszczalne, aby ten sam podmiot zajmował pozycję raz organu, innym razem strony, w zależności od etapu załatwienia sprawy z zakresu administracji publicznej. Dalej przywołano w wyroku, że skargę na powyższe postanowienie złożyło Miasto st. [...], wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: 1. art. 28 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że Prezydentowi, reprezentującemu m.st. [...], nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania od decyzji zatwierdzającej przedmiotowy projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy Biuro Mienia Miasta i Skarbu Państwa, działające w imieniu Prezydenta m. st. [...] w zakresie udzielonych pełnomocnictw, zostało wskazane jako strona postępowania w przedmiotowej sprawie; skoro zatem zostało ono uznane za stronę w przedmiotowym postępowaniu, brak jest podstaw do uznania, że utraciło przymiot strony na etapie odwoławczym od ww. decyzji; 2. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i niewyjaśnienie okoliczności sprawy, co skutkowało uznaniem, że Prezydent m. st. [...] nie działa jako właściciel nieruchomości stanowiącej działki ewid. nr [...],[...],[...] z obr. [...] objętej umową o użytkowaniu wieczystym, a uznanie, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta m. st. [...] (wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej) działającego jako organ, który wydał decyzję w I instancji); 3. art. 8 K.p.a. poprzez odmowę Prezydentowi legitymacji w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w szeregu innych prowadzonych przez Wojewodę postępowaniach administracyjnych, w analogicznych sprawach, organ ten przyznawał przymiot strony; 4. art. 134 K.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie skarżącej nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania, a co z tym związane jego niedopuszczalność z przyczyn podmiotowych. W uzasadnieniu skargi wskazano m. in., że rozpoznając odwołanie Wojewoda powinien bezspornie ustalić, w czyim imieniu zostało ono wniesione, czy wniósł je Prezydent działający jako organ, czy jako właściciel oznaczonego gruntu w [...]. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że jeśli skarżący Prezydent m. st. [...] reprezentujący Miasto m. st. [...] orzekał w niniejszej sprawie w I instancji, to z tą chwilą utracił przymiot strony i nie ma legitymacji skargowej do wniesienia odwołania od własnej decyzji do organu odwoławczego. W tej samej sprawie organ nie może występować w dwóch niejako rolach – jako organ prowadzący postępowanie i jako strona, czy też organ strony. Zdaniem sądu wojewódzkiego z tych właśnie przyczyn odwołanie Prezydenta m. st. [...] (jako organu reprezentującego Miasto st. [...]) od decyzji tego organu (pełniącego funkcję starosty), nie mogło być merytorycznie rozpatrzone. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Miasto st. [...] – Prezydent M. st. [...], zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. 2018, poz. 1302 ze zm., Ppsa) w zw. z art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i 134 K.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w szczególności w zakresie oceny dopuszczalności odwołania Miasta st. [...] od decyzji Prezydenta m. st. [...] z [...] września 2017 r., co skutkowało przyjęciem, że temu Miastu nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania; 2. art. 28 ust. 2 uPb poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy pomimo, iż Miasto St. [...] jest właścicielem nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...],[...],[...] z obrębu [...], co przesądza o występowaniu po jego stronie interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej; 3. art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy i art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym w zw. z art. 28 ust.1a i art. 82 ust. 2 uPb poprzez uznanie, że w sytuacji gdy decyzję w I instancji w sprawie dotyczącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wydał Prezydent M. st. [...] działając jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, którym z mocy ustawy jest starosta, zaś stroną tego postępowania administracyjnego jest gmina jako właściciel nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę, Miasto Stołeczne [...] (gmina) nie ma możliwości dochodzenia swoich praw w postępowaniu administracyjnym, co w konsekwencji prowadzi do pozbawienia tej jednostki samorządu terytorialnego ochrony prawnej. Wskazując na powyższe naruszenia, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W oparciu o przepis art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że wydając decyzję Prezydent M. st. [...] działał jako starosta, natomiast w świetle art. 38 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. 2015, poz. 1445, Usp) przyznano staroście kompetencję do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Treść tego przepisu nie pozostawiać ma w tym zakresie wątpliwości, dowodząc, że na gruncie Usp dokonano dwóch niezależnych wyodrębnień: organizacyjnego oraz funkcjonalnego. Efektem pierwszego są rada powiatu i zarząd powiatu, wynikiem zaś drugiego - starosta. Funkcjonalnego wyodrębnienia starosty jako organu administracji publicznej dokonuje także art. 5 § 2 pkt 6 K.p.a. (uchwała składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15 wraz powołaną tam literaturą). Skarżąca kasacyjnie wskazuje, że to nie Miasto st. Warszawa jest inwestorem, ale podmiot prywatny. Oznacza to, że ochrony w postępowaniu sądowym nie żąda obywatel poddany władczemu oddziaływania państwa, ale inna osoba prawna, której interes prawny mógł zostać zagrożony przez realizację inwestycji. Znajduje się ona zatem w sytuacji tego obywatela. Prawo do odwołania skarżąca kasacyjnie wywodzi z uprawnień majątkowych gminy, nie zaś z działania w sferze imperium. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądała stosownie do art. 182 § 2 Ppsa przeprowadzenia rozprawy. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa). Ograniczony zarzutami skargi kasacyjnej zakres kontroli wyroku sądu wojewódzkiego prowadzi do wniosku, że podniesione w tym środku odwoławczym podstawy kasacyjne nie są usprawiedliwione. A. W myśl art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać m. in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie skargi kasacyjnej, poza zrekapitulowaniem stanu faktycznego oraz końcowym akapitem rozpoczynającym się od słów "Podsumowując powyższe rozważania..." sprowadzało się do przepisania in extenso, z drobnymi odstępstwami, motywów uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 stycznia 2018 r., II OSK 3270/17 (CBOSA.nsa.gov.pl). Na wyrok ten strona skarżąca kasacyjnie powołuje się w ostatnim akapicie motywów swego środka odwoławczego, dodatkowo eksponując – w kontekście zasadności jego uwzględnienia – jednolitość i stabilność orzecznictwa sądowego. Rzecz w tym, że reguły sądowej kontroli wykonywania administracji publicznej w Polsce nie opierają się na systemie precedensowym, nadto wyrok II OSK 3270/17 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, niż występujący w przedmiotowej sprawie. Przedmiotem zaskarżenia w sprawie, w której zapadł powyższy wyrok była decyzja wojewody, który uchylił decyzję Prezydenta M. st. [...] odmawiającego pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego oraz orzekł o udzieleniu pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Tymczasem w sprawie niniejszej przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Wojewody stwierdzającego niedopuszczalność odwołania od decyzji Prezydenta M. st. Warszawy zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę. Już z tego względu – niezależnie od przywołania jako własnej argumentacji wniesionej skargi kasacyjnej motywów wyroku II OSK 3270/17 – oczekiwać należało od Autora środka odwoławczego pewnej refleksji intelektualnej, gdy idzie o możliwość wspierania swego stanowiska poprzez wykorzystanie powyższego judykatu. B. Naruszenie art. 151 Ppsa nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, albowiem jest to przepis o charakterze ogólnym i wynikowym, który określa że w razie nieuwzględnienia skargi w całości lub w części podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości lub w części. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc wykazać jako zasadną podstawę skargi kasacyjnej naruszenie art. 151 Ppsa powinna wskazać konkretne przepisy, którym uchybił zaskarżony organ, a którego to uchybienia nie dostrzec miał wadliwie sąd pierwszej instancji. W dalszej kolejności winna przekonać sąd kasacyjny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 151 Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie. C. Nie są trafne zarzuty naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 i art. 134 K.p.a. sprowadzające się do imputowania braku dokładnego wyjaśnienia sprawy i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w następstwie przyjęcia, że Miastu st. [...] nie przysługuje legitymacja do wniesienia odwołania. Okolicznością, która umknęła uwadze tak organu II instancji, jak i WSA w Warszawie, była treść pełnomocnictwa udzielonego przez Prezydenta M. st. [...] w dniu 24 kwietnia 2017 r. W pełnomocnictwie tym, z powołaniem się na art. 92 ust.1 pkt 2 i ust. 3 Usp, art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Dz. U. 2015, poz. 1438, dalej UuWwy), art. 4 pkt 9b¹, art. 11 ust. 1, art. 11a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016, poz. 2147, Ugn) oraz art. 11a ust. 3 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 216, poz. 446, Usg) Prezydent udzielił – m. in. A. J. – pełnomocnictwa do "samodzielnego działania w imieniu M. st. [...] lub Skarbu Państwa w zakresie niesprzecznym ze szczegółowymi warunkami ustanowionymi przepisami ustawowymi dla Prezydenta M. st. [...], we wszystkich sprawach z zakresu gospodarowania nieruchomościami m. st. [...] oraz Skarbu Państwa, prowadzenia w moim imieniu spraw dotyczących nieruchomości położonych na terenie M. st. [...] w tym dotyczących, zawarcia, zmiany lub rozwiązywania umów dzierżawy, najmu lub użyczenia nieruchomości gruntowych, składania oświadczeń woli o nie skorzystaniu z prawa pierwokupu w nabyciu nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego, ustalenia wysokości oraz warunków wypłaty odszkodowania, podpisywania protokołów z rokowań, wyrażania zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane oraz do wykonywania wszelkich czynności – faktycznych i prawnych w tym do składania odpowiednich wniosków oraz oświadczeń jakie okażą się niezbędne w związku z realizacją niniejszego pełnomocnictwa w tym również wniosków, oświadczeń oraz pism procesowych kierowanych do sądów powszechnych oraz sądów administracyjnych, jak również organów administracji publicznej". We wniesionym od decyzji Prezydenta M. st. [...] odwołaniu sporządzonym na tzw. "papierze firmowym" Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa Urzędu Miasta Stołecznego [...], sygnowanym przez A. J. i opatrzonym jego pieczęcią służbową wskazującą, iż działać ma z upoważnienia Prezydenta M. st. [...], powołano się wprost na pełnomocnictwo udzielone przez ten organ w dniu 24 kwietnia 2017 r. Tymczasem, w ocenie Sądu Naczelnego, wniesienie przedmiotowego odwołania nie można było potraktować jako działania mieszczącego się w zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Rzecz bowiem w tym, że sprawa, w której zapadła decyzja organu I instancji o udzieleniu pozwolenia na budowę nie była sprawą "z zakresu gospodarowania nieruchomościami", a sprawą do której zastosowanie miały przepisy uPb, jako ustawy normującej działalność obejmującą m. in. budowy obiektów budowlanych oraz zasad działania organów administracji publicznej w tej dziedzinie (por. art. 1 uPb). Nie była to także sprawa, w której wnoszący odwołanie miałby prowadzić w imieniu udzielającego pełnomocnictwa Prezydenta M. st. [...] "sprawę dotyczącą nieruchomości", tę bowiem sprawę z upoważnienia tegoż organu w zakresie rozpoznania wniosku inwestora prowadził – działający z upoważnienia Prezydenta M. st. [...] Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...]. Niezależnie od powyższej okoliczności, która w ocenie Sądu w tym składzie nie miała wpływu na treść zaskarżonego wyroku, wypadnie zauważyć, że w judykaturze utrwalone jest stanowisko, wedle którego w sytuacji, gdy ustawodawca powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela nieruchomości. To przepisy prawa rozstrzygają, w jakiej roli w postępowaniu administracyjnym występuje organ administracji publicznej, czyli czy będzie on organem posiadającym kompetencje do załatwienia sprawy administracyjnej, czy też w danym postępowaniu występuje w roli strony tego postępowania. Oznacza to, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej (tzw. władztwo w sferze imperium) wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego opartego na sferze uprawnień cywilnoprawnych (tzw. sfery dominium) w trybie postępowania administracyjnego (instancyjnego), jak też nadzwyczajnego, czy sądowoadministracyjnego (por. uchwała NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, uchwała NSA z 19 maja 2003 r., OPS 1/03; uchwała NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15; postanowienia NSA z: 3 lipca 2007 r., I OSK 931/07, 28 maja 2008 r. I OSK 551/08, 31 marca 2008 r. II OSK 301/07, 24 czerwca 2010 r., I OSK 466/10, 7 lutego 2013 r., I OSK 1634/11, 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2023/16, 7 października 2016 r., I OSK 3169/14; wyroki NSA z: 16 lutego 2005 r., I OSK 1017/04, 7 grudnia 2005 r., I OSK 521/05, 1 lutego 2006 r., I OSK 386/05, 2 kwietnia 2015 r., II OSK 2257/19). Pogląd ten został przyjęty również przez doktrynę, której przedstawiciele podnoszą dodatkowo, że włączenie jednostek samorządu terytorialnego do systemu administracji publicznej ogranicza uprawnienia procesowe tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcje organu administracji publicznej nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. (J.P. Tarno, Status prawny jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym i sądowym, "Państwo i Prawo" 2006, z. 2, s. 27-28; M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2006, nr 9, s. 42-43; T. Woś, Glosa do uchwały siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r., OPS 1/03, "Samorząd Terytorialny" 2004, nr 12, s. 79; E. Klat-Górska, L. Klat-Wertelecka, Gmina jako strona postępowania o podział nieruchomości, "Samorząd Terytorialny" 2007, nr 9, s. 38-40). W tej sytuacji zasadnie sąd pierwszej instancji oddalił skargę na postanowienie wydane na podstawie art. 134 K.p.a., a stwierdzające niedopuszczalność odwołania od decyzji wydanej przez Prezydenta Miasta st. [...]. Nie jest także wątpliwe, że osoba podpisana pod odwołaniem powoływała się na pełnomocnictwo, z którego treści wynikało, że działać ma imieniem Prezydenta Miasta st. [...]. W tych okolicznościach trafnie ocenił sąd a quo, że zasadnie z kolei Wojewoda przyjął, iż odwołanie jest wnoszone imieniem tego samego organu, który decyzję wydawał w I instancji. D. Z powyższych względów chybiony jest także zarzut niezastosowania art. 28 ust. 2 uPb, określającego katalog podmiotów, którym przysługuje status strony w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji przesądzeniu o występowaniu po stronie Miasta st. [...] interesu prawnego do poddania zaskarżonego rozstrzygnięcia kontroli administracyjnej. Podkreślić także przy tym trzeba, że sąd wojewódzki rozpoznał skargę Miasta st. [...] wniesioną na postanowienie Wojewody. E. Zarzutu naruszenia przepisów art. 1 ust. 1 UuWwy i art. 92 ust. 1 pkt 2 Usp w zw. z art. 28 ust.1a i art. 82 ust. 2 uPb – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 ust. 1 pkt 2 Ppsa – nie uzasadniono w skardze kasacyjnej. Nadto – uwzględniając materialnoprawny charakter przywołanych przepisów – autor skargi kasacyjnej nie wskazał o jaką formę ich naruszenia chodzi – czy o błędną wykładnię, czy też niewłaściwe zastosowanie. Nie wskazano chociażby w jaki sposób WSA w Warszawie miałby naruszyć przepis art. 1 ust. 1 UuWwy, z którego wynika, że stolica Rzeczypospolitej Polskiej miasto stołeczne [...] jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu. Nie wskazano także, w jaki sposób sąd pierwszej instancji miałby uchybić przepisowi art. 92 ust. 1 pkt 2 Usp, z którego wynika m. in., że funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje prezydent miasta. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie rozwinięto w jakikolwiek sposób zarzutu naruszenia art. 28 ust. 1a Upb, wedle którego decyzję o pozwoleniu na budowę wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej, a także przepisu art. 82 ust. 2 uPb, wedle którego organem administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, z zastrzeżeniem ust. 3 i 4, jest starosta. Te okoliczności powodują, że zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego ujętych w pkt 3 skargi kasacyjnej nie poddaje się kontroli, nie jest rzeczą Sądu Naczelnego domyślanie się intencji strony, po to ustawodawca powierzył sporządzenie skargi kasacyjnej fachowemu pełnomocnikowi, aby została ona zredagowana w sposób uwzględniający wymogi zawarte w Ppsa, którym winna ona odpowiadać. Przedmiotowa skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada tym wymogom. F. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.