III SA/Lu 948/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski (sprawozdawca), Sędziowie WSA Jerzy Drwal,, WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na akt Starosty z dnia[...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu I. uchyla zaskarżony akt Starosty ; II. uznaje obowiązek Starosty dokonania na rzecz S. W. zwrotu kwoty 425 zł (czterystu dwudziestu pięciu złotych), stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu seria i numer [...], dotyczącej samochodu osobowego marki O. o numerze rejestracyjnym [...]; III. zasądza od Starosty Lubelskiego na rzecz S. W. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] lutego 2013 r., S. W. wniósł do Starostwa Powiatowego w L. o stwierdzenie nadpłaty kwoty 425 zł za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki O. V. o nr rej. [...], uiszczonej w dniu [...] maja 2004 r. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., Starosta odmówił skarżącemu zwrotu opłaty za kartę pojazdu. Organ wskazał, że opłata pobrana na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., Nr 137, poz. 1310 ze zm.), w świetle art. 87 Konstytucji RP stanowi źródło prawa i wiąże organ. Zdaniem organu w polskim systemie prawnym nie przyjęto koncepcji nieważności normy prawnej uznanej za niezgodną z Konstytucją lub ustawą, dlatego akty i orzeczenia podjęte na podstawie takiej normy nie podlegają automatycznemu anulowaniu. W niniejszej sprawie akt normatywny niezgodny z Konstytucją przez pewien czas obowiązywał. Orzeczenie stwierdzające niezgodność określonego przepisu z Konstytucją wywiera skutki prawne najwcześniej od dnia jego ogłoszenia. Oznacza to, że orzeczenie nie ma mocy wstecznej, nie odnosi się do kwestii obowiązywania tego przepisu w okresie od dnia jego wejścia w życie do dnia ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego lub do dnia wskazanego przez Trybunał jako daty utraty mocy obowiązującej tego aktu. Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z dnia [...] października 2013 r. Starosta L. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie S. W. wniósł o uchylenie aktu odmowy Starosty L. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i uznanie obowiązku Starosty L. dokonania na rzecz skarżącego zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu nr [...] dla pojazdu marki O. V. o nr rej. [...]. Zaskarżonemu aktowi zarzucono: - naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.; - naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w tej sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym tej sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (aktualnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - naruszenie prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, a w stanie faktycznym tej sprawy sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy TWE, przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem odmowa zwrotu skarżącemu części opłaty za wydanie kart pojazdów nastąpiła z naruszeniem prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest akt Starosty L. polegający na odmowie zwrotu kwoty 425 zł stanowiącej część opłaty, jaką skarżący uiścił w dniu [...] maja 2004 r. za wydanie karty pojazdu po raz pierwszy rejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z uwagi na tak określony przedmiot zaskarżenia w pierwszej kolejności rozważenia wymaga charakter opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalność zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również forma (decyzja czy inny akt lub czynność) w jakiej powinien wypowiedzieć się organ administracji publicznej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. w sprawie I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21), wyrażony został pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano, że wydanie karty pojazdu, tak jak i wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu, również obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ w toku jej załatwiania. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów k.p.a. nie można wyprowadzić zasady, że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia, sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie uiszczenia tej opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu, uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie. Oceniając wypełnienie przez skarżącego formalnych przesłanek dopuszczalności wniesienia skargi na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy stwierdzić, że zgodnie z art. 52 § 3 p.p.s.a., jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (tak, jak w rozpoznawanym przypadku), skargę na akty lub czynności można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. Skarżący spełnił powyższe wymogi formalne wniesienia skargi i zachował termin do jej wniesienia, określony w art. 53 §2 p.p.s.a. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej - jego zdaniem - opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba w pierwszej kolejności, że ustawową podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był przepis art. 77 ust. 3 u.p.r.d. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 ustawy, zawierającej upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę 500 zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącego przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu w określonej wysokości. Trybunał Konstytucyjny, wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; równocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, że niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Mając powyższe na względzie stwierdzić należy, że naruszenie prawa przez organ administracji publicznej polegało w niniejszej sprawie na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie kart pojazdów w oparciu o przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym, obowiązujących w dacie pobrania opłaty. Stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy sprawia, że skargę należało uwzględnić. Skutkiem tego jest uchylenie zaskarżonego aktu na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Starosta L. odmawiając zwrotu części opłaty za karty pojazdów uczynił to pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r., w którym uzasadnił odmowę, a więc nadał sformalizowany charakter uzewnętrznieniu swojej woli. W ten sposób Starosta dokonał odmowy w formie innego aktu niż decyzja lub postanowienie, a nie w formie czynności. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej (tak Naczelny Sąd Administracyjny między innymi w wyroku z dnia 19 grudnia 2012 r. w sprawie I OSK 2091/12). Natomiast sformalizowana odmowa zwrotu opłaty jest aktem organu administracji publicznej, podlegającym zaskarżeniu do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to w sytuacji uchylenia aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. możliwe jest uznanie tego obowiązku w wyroku. W związku z tym, że uprawnienie skarżącego do zwrotu opłaty ponad kwoty wynikające z przepisów prawa ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści orzeczenia (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Podzielić należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że konkretyzacja ta przyjmuje postać uznania obowiązku organu do dokonania zwrotu skarżącemu, pobranej bez podstawy prawnej, części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu (por. wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie l OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., w sprawie l OSK 842/09 oraz z dnia 17 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 590/09). Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 425 zł, kierował się treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., o którym mowa była wcześniej. Sąd uznał, że niewątpliwie uiszczona przez skarżącego kwota po 500 zł za wydanie karty pojazdu dla każdego z w/w pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 u.p.r.d. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał przedmiotową opłatę do zwrotu skarżącemu różnicy pomiędzy opłatą pobraną, a należną z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest przepis § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. w sprawie l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. w sprawie III SA/Lu 46/10, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 699/09, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 kwietnia 2008 r. w sprawie II SA/Rz 109/08). Biorąc pod uwagę omówione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił zaskarżony akt Starosty L. na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. oraz uznał obowiązek organu dokonania na rzecz skarżącego zwrotu części opłaty uiszczonej za wydanie karty pojazdu – na mocy art. 146 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.