III SA/Lu 96/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza, Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Protokolant Sekretarz sądowy Beata Skubis-Kawczyńska, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 25 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2017 r., nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego J. K. kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonym postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. Nr [...] Dyrektor L. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako "organ II instancji") stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. (dalej jako "organ I instancji") z [...] czerwca 2016 r., nr [...] w sprawie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została doręczona J. K. (dalej jako "skarżący") 21 czerwca 2016 r. Termin do złożenia odwołania upływał 5 lipca 2016 r., natomiast skarżący odwołanie złożył 7 lipca 2016 r., a więc z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skarżący zaskarżył powyższe postanowienie w całości i wniósł o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez błędne ustalenie, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu I instancji, a decyzja organu II instancji nie weszła do obrotu oraz przepisów art. 8, art. 15, art., 16 § 1 i art. 134 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia, podczas gdy po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy nie ma on już uprawnienia do stwierdzania uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie organu II instancji stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji, wydane po rozpoznaniu odwołania i wydaniu decyzji przez organ II instancji. W ocenie organu decyzja organu II instancji nie weszła do obrotu prawnego, ponieważ nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego. Stanowiska organu nie można podzielić. Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] czerwca 2016 r. organ I instancji odmówił przyznania skarżącemu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW). Decyzja ta została doręczona skarżącemu 21 czerwca 2016 r. Termin do wniesienia odwołania upływał 5 lipca 2016 r. W dniu 7 lipca 2016 r. pełnomocnik skarżącego nadał w placówce pocztowej odwołanie od decyzji organu I instancji. Organ II instancji rozpoznał odwołanie i decyzją z [...] sierpnia 2016 r. uchylił decyzję organu I instancji. Organ II instancji uznał, że decyzja organu I instancji została wydana bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Decyzja organu II instancji została doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2016 r. Decyzja ta nie została zaskarżona do sądu administracyjnego. W związku z tym, że organ II instancji przeoczył, że odwołanie od decyzji organu I instancji złożone zostało po upływie terminu, Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Prezes Agencji") wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Decyzją z [...] października 2016 r. Prezes Agencji stwierdził nieważność decyzji organu II instancji z [...] sierpnia 2016 r. z uwagi na wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na wydaniu decyzji mimo upływu ustawowego terminu do wniesienia odwołania określonego w art. 129 § 2 k.p.a. Następnie decyzją z [...] listopada 2016 r. Prezes Agencji uchylił własną decyzję w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji i umorzył postępowanie w tym zakresie. W uzasadnieniu decyzji Prezes Agencji podniósł, że w toku postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji pominięto pełnomocnika skarżącego. Wskazał, że również decyzja organu II instancji z [...] sierpnia 2016 r. wydana została z pominięciem pełnomocnika skarżącego, co sprawiło, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. Z przedstawionego stanu faktycznego wynika, że decyzja organu II instancji z [...] sierpnia 2016 r. jest ostateczna, nie została uchylona, ani nie stwierdzono jej nieważności w postępowaniu sądowym, nie została również wzruszona w żadnym z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych przewidzianych w k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że omawiana decyzja wydana została po rozpoznaniu odwołania wniesionego po upływie terminu, dotknięta jest zatem wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest również poza sporem, że decyzja ta doręczona została samemu skarżącemu, mimo że odwołanie wniósł jego pełnomocnik. Okoliczność, że decyzja organu II instancji nie została doręczona pełnomocnikowi skarżącego nie powoduje jednak, że decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego. W myśl art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest już pogląd, że przepisy k.p.a. dotyczące instytucji doręczenia stanowią w istocie gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawnego. Skoro przepisy te mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być one interpretowane na szkodę strony postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08; z 6 listopada 2008 r., II GSK 436/08; z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08; z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11, z 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11, z 1 października 2013 r., II GSK 796/12, z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12 oraz z 10 sierpnia 2016 r., II GSK 621/15). W orzecznictwie utrwalił się już pogląd, że jeśli rozstrzygnięcie organu I instancji zostanie doręczone stronie, nawet nieprawidłowo, z naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a., to nie można twierdzić, że rozstrzygnięcie to nie weszło do obrotu prawnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11, z 1 października 2013 r., II GSK 796/12, z 20 lutego 2014 r., II OSK 2259/12 oraz z 10 sierpnia 2016 r., II GSK 621/15). Rozstrzygnięcie takie weszło do obrotu prawnego i może być zaskarżone (o ile podlega zaskarżeniu). Decyzja rozpoczyna zatem swój byt prawny z chwilą ogłoszenia lub doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał. Wynika to wprost z art. 110 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Sąd podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o niedopuszczalności zaskarżenia decyzji, która nie została wprowadzona do obrotu prawnego. Jednakże w ocenie sądu przepisy k.p.a. nie dają podstawy do przyjmowania, że decyzja organu administracji publicznej doręczona stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie wywołuje żadnych skutków prawnych, a w szczególności, że tak doręczona decyzja nie wchodzi do obrotu prawnego. Należy bowiem zwrócić uwagę, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 k.p.a.), który to skutek polega na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego, służebnego w istocie rzeczy, aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, lecz przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, a więc doszła do jej wiadomości faktycznie lub na skutek fikcji prawnej doręczenia, w przypadku doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. i niepodjęcia przesyłki w terminie. Dojście treści decyzji do wiadomości strony na skutek doręczenia jest całkowicie oderwane od tego, czy doręczenie zostało dokonane z zachowaniem przepisów o doręczeniach. W związku z tym związanie organu decyzją, a co za tym idzie także wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, nie jest uzależnione od zachowania przepisów o doręczeniach, lecz uzależnione jest od tego, czy na skutek doręczenia decyzja została stronie zakomunikowana. Skoro w sprawie niniejszej decyzja organu II instancji doręczona została skarżącemu i skarżący zapoznał się z jej treścią, to nie można obecnie twierdzić, że decyzja ta nie weszła do obrotu i nie wywiera żadnych skutków. Nie sposób również nie zauważyć, że decyzja organu II instancji uchyla niekorzystną dla skarżącego decyzję organu I instancji i nie została przez niego zaskarżona do sądu administracyjnego. Skarżący w żaden sposób nie zakwestionował ani treści decyzji, ani wadliwego jej doręczenia. Przeciwnie, z treści skargi wynika, że w ocenie skarżącego decyzja ta jest ostateczna, wiążąca i wywiera określone skutki prawne. Podkreślenia wymaga zatem, że przewidziany w art. 40 § 2 k.p.a. obowiązek doręczenia decyzji pełnomocnikowi został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany i wykorzystywany na niekorzyść uczestników postępowania. Okoliczność, że decyzja organu II instancji weszła do obrotu prawnego oznacza, że niedopuszczalne było orzekanie przez organ II instancji o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Uchybienie to jest wprawdzie oczywiste, ale dopóki ostateczna decyzja organu II instancji, wydana po rozpoznaniu odwołania, nie zostanie wyeliminowana z obrotu w trybie przewidzianym przepisami k.p.a., organ nie może kwestionować faktu jej wydania i obowiązywania. Zgodnie bowiem z zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zaskarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem przepisu art. 134 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania postanowienia w przedmiocie zachowania terminu do wniesienia odwołania, mimo uprzedniego rozpoznania sprawy przez organ II instancji na skutek tego odwołania i wydania decyzji ostatecznej rozstrzygającej sprawę administracyjną. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania oznacza, że sprawa nie może być rozpoznawana przez organ II instancji. Organ nie może zatem w jednej sprawie wydać zarówno postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, jak i decyzji rozstrzygającej sprawę na skutek tego samego odwołania. Są to bowiem dwa wykluczające się rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji na skutek odwołania oznacza, że organ uznał odwołanie za wniesione w terminie. Jeśli po wydaniu decyzji dostrzegł swój błąd, mógł jedynie podjąć czynności zmierzające do uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli weszła już ona do obrotu. Wobec tego, że jak wykazano wyżej, decyzja organu II instancji mimo niedoręczenia jej pełnomocnikowi skarżącego weszła do obrotu, wydanie zaskarżonego postanowienia było niedopuszczalne. Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), dalej: p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a. oraz w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 z późn. zm.).