III SAB/Lu 57/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak, Protokolant Asystent sędziego Dorota Winiarczyk - Ożóg, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. L. na bezczynność Starosty w przedmiocie ustalenia opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oddala skargę. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] L. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność B.. Skarżący podniósł, że: - organ wbrew ustawowemu obowiązkowi i z naruszeniem przepisów art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 K.p.a., nie wydał decyzji określającej wysokość opłaty za udostępnienie danych i informacji oraz materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym; - organ wystawił we [...] faktury, na podstawie których wydano tytuły wykonawcze i bezpodstawnie wdrożono postępowanie egzekucyjne; - obowiązek rozstrzygnięcia w formie decyzji o opłatach za czynności geodezyjne i kartograficzne wynikał z obowiązującej od dnia [...] ustawy o finansach publicznych; - brak takiej decyzji spowodował, że skarżącego pozbawiono "instrumentów obrony jakie gwarantuje k.p.a." w sytuacji, kiedy faktury stanowiące podstawę toczącej się egzekucji wystawiono bezprawnie z wyrządzeniem skarżącemu szkody; - obowiązek uiszczania opłat na rzecz organów prowadzących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny wynika aktualnie z art. 40 ust. 3 c/ ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne (opłaty te w myśl art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych są środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym); - pogląd prawny o obowiązku załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej znajduje potwierdzenie w wielu orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego (w tym z dnia 30 marca 2011 r. sygn. akt I OW 7/11 oraz z dnia 1 lutego 2012 r. sygn. akt I OW 172/11); odosobnionym jest natomiast pogląd zawarty w postanowieniu NSA z dnia 8 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2534/12, na który powołał się organ wyższej instancji w postanowieniu z dnia [...] przy rozpatrywaniu zażalenia skarżącego na bezczynność B. W odpowiedzi na skargę B. wniósł o jej oddalenie argumentując, że w dniu [...] Starostwo Powiatowe w B. wystawiło faktury za udostępnienie danych geodezyjno – kartograficznych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37, poz. 333). Udostępnienie danych nastąpiło w związku ze zgłoszeniami na wykonanie prac geodezyjnych. Skarżącego wzywano do złożenia dokumentacji z wykonanych robót lub wyjaśnienia przyczyn opóźnienia. Skarżący nie odbierał korespondencji i nie poinformował o odstąpieniu od wykonania robót. Po dwukrotnym wezwaniu do zapłaty faktur i braku uregulowania należności w wyznaczonym terminie, w dniu [...]wszczęto postępowanie egzekucyjne, które nadal toczy się. Organ podniósł, że skarżący dopiero w dniu [...] zwrócił się o wycofanie tytułów wykonawczych przedstawiając zwolnienia lekarskie [...], a następnie w dniu [...] wystąpił o skorygowanie faktur z zastosowaniem współczynnika 0,3 zgodnie z cyt. rozporządzeniem, zawiadamiając jednocześnie o rezygnacji z wykonania prac geodezyjnych. Kolejny wniosek o skorygowanie faktur zawarto w piśmie dnia [...]. Organ podał, że w ówczesnym stanie faktycznym i prawnym zgodnie z art. 40 ust. 5 Prawa geodezyjnego i kartograficznego oraz przepisami powyższego rozporządzenia prawidłowo naliczono opłaty i wystawiono faktury. Wydanie decyzji nie było wymagane. Tym samym nie można mówić o bezczynności organu bowiem wniosek o udostępnienie dokumentacji został zrealizowany w terminie (usługę wykonano) i zgodnie z prawem naliczono opłaty, co udokumentowano fakturami, a stanowisko organu zostało potwierdzone w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] którym nie uwzględniono zażalenia skarżącego na bezczynność B. i nie wyznaczono dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4a. W przypadku skarg na bezczynność organu administracji publicznej postępowanie sądowoadministracyjne jest dopuszczalne wówczas, gdy organ pozostaje w zwłoce z wydaniem decyzji, postanowienia, innego aktu lub podjęcia czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Badania zasadności skargi na bezczynność organu, sąd dokonuje według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania orzeczenia sądowego. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania określonej czynności w sprawie. Z treści przepisu art. 35 § 1 i § 2 K.p.a. wynika obowiązek organu załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Stosownie do art. 37 § 1 K.p.a. stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie lub na przewlekłe prowadzenia postępowania Z akt sprawy wynika, że skarżący wyczerpał tryb zażaleniowy przed wniesieniem skargi. Zażalenie na bezczynność B. nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium nie uznało zażalenia za uzasadnione i nie wyznaczyło organowi dodatkowego terminu na załatwienie sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ administracji publicznej (B.) – wbrew zarzutom i wnioskom skargi - nie miał obowiązku ustalenia opłat w drodze decyzji administracyjnej. Charakter sporu wymaga wyjaśnienia, że na podstawie umowy z dnia [...] Nr [...] skarżący zobowiązał się do wykonania określonych robót geodezyjnych i w dniu [...] (data wpływu do Starostwa Powiatowego w [...]) dokonał zgłoszenia tych robót. Skarżącemu udostępniono z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej niezbędne dane i informacje z zasobu. Ustalono opłaty za czynności związane z udostępnieniem danych w drodze faktur wystawionych przez Starostwo Powiatowe w B. w dniu [...] Wystawiono je na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego (Dz. U. z 2004 r. Nr 37 poz. 333). Rozporządzenie to wydane na podstawie art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086, ze zm.) określało wysokość opłat za: 1) czynności związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, które są określone zostało w załączniku nr 1 do rozporządzenia; 2) czynności związane z uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu, które określono w załączniku nr 2 do rozporządzenia; 3) czynności związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, które określono w załączniku nr 3 do rozporządzenia; 4) udzielanie informacji, które określono w załączniku nr 4 do rozporządzenia; 5) wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego, które określono w załączniku nr 5 do rozporządzenia. W tym miejscu wspomnieć jedynie należy, że w świetle opublikowanego w dniu 11 lipca 2013 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r. sygn. akt K 30/12, przepis upoważnienia ustawowego (art. 40 ust. 5 pkt 1 lit b/ ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne) dotyczący określenia opłat za czynności "związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i uzgadnianiem usytuowania projektowanych sieci uzbrojenia terenu oraz związane z prowadzeniem krajowego systemu informacji o terenie, za udzielanie informacji, a także za wykonywanie wyrysów i wypisów operatu ewidencyjnego", jest niezgodny z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP oraz przepis ten utracił moc obowiązującą z upływem 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku, tj. z dniem [...] W wyniku powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dniem [...] utraciło moc obowiązującą wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] Zgodnie z art. 40 ust. 3b/ ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne (w wersji obowiązującej do dnia 7 czerwca 2010 r.) wykonywanie czynności związanych z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (...), a także wykonywanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego było odpłatne. Przepis ten uchylono z dniem 7 czerwca 2010 r. na mocy ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o infrastrukturze informacji przestrzennej (Dz. U. z 2010 r. Nr 76, poz. 489) i jednocześnie dodano przepis art. 40 ust. 3c/ zgodnie, z którym wykonywanie czynności związanych z udostępnianiem tych informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego jest odpłatne. Przepis art. 40 ust. 3c/ obowiązywał do dnia [...] Uchylono go na mocy art. 1 pkt 28 ustawy z dnia 5 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 897). Po tej nowelizacji ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ustawodawca nadal utrzymał zasadę odpłatności związaną z udostępnianiem informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w zasobie geodezyjnym i kartograficznym, o czym świadczy treść aktualnie obowiązującego art. 40 a. ust. 1 określającego, że organy prowadzące państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny udostępniają materiały zasobu odpłatnie. Na potrzeby niniejszych rozważań wspomnieć należy, że zgodnie z art. 40 e. ust. 1 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne, wysokość należnej opłaty oraz sposób jej wyliczenia utrwala się w Dokumencie Obliczenia Opłaty. Odnosząc się do zarzutów i wniosków skargi należy stwierdzić, że B. nie pozostawał i nadal nie pozostaje w bezczynności. Sprawę opłat organ załatwił poprzez wystawienie faktur zobowiązujących skarżącego do zapłaty należności z tytułu naliczonych opłat. Starosta podjął w tej sprawie czynności materialno – techniczne, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. związane z ustaleniem opłat, skoro wystawił faktury i wezwał następnie skarżącego do ich uregulowania (wezwanie do zapłaty faktur z dnia [...]) oraz wysłał skarżącemu upomnienie z dnia [...] wydane na podstawie art. 15 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wzywające do uregulowania należności wykazanych w tym wezwaniu (kwot należności głównych łącznie z odsetkami). Zasada odpłatności wynikająca z art. 40 ust. 3c/ ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne ma zastosowanie w przypadku wykonania czynności dotyczących udostępniania informacji, opracowań i materiałów zgromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym oraz wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego. Zasada odpłatności dotyczy podmiotów, które posiadają uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji kartografii. Z akt sprawy wynika, że skarżący podjął się wykonania określonych prac geodezyjnych (polegających na wykonaniu map dla celów projektowych). Skarżący jako wykonawca prac geodezyjnych zadeklarował, że prace te zakończy do dnia [...] Termin ten nie został dotrzymany przez skarżącego, dlatego wezwano go dwukrotnie (pismami z dnia [...]) do złożenia dokumentacji lub wyjaśnienia przyczyn opóźnienia. Wobec niepodejmowania korespondencji przez skarżącego organ wystawił 37 faktur w dniu [...] i wobec ich niezapłacenia wystosował upomnienie z dnia [...], a następnie w piśmie z dnia [...] wystąpił z ostatecznym wezwaniem do zapłaty. To, że w dniu [...]organ przesłał tytuły wykonawcze do Urzędu Skarbowego w R. nie oznacza, że sprawa ustalenia opłat nie została jeszcze zakończona i rzeczą organu było orzec o opłatach w drodze decyzji administracyjnej. Celem postępowania egzekucyjnego było wyegzekwowanie już ustalonych należności przysługujących Starostwu Powiatowemu w [...]. Okoliczność, że B. odpowiedział w piśmie z dnia [...] na wystąpienie skarżącego z dnia [...] o "wycofanie tytułów wykonawczych" oraz strony prowadziły później wymianę korespondencji na temat możliwości skorygowania należności i obniżenia jej – z zastosowaniem współczynnika 0,3 zgodnie z w/w rozporządzeniem – oraz w sprawie umorzenia postępowania egzekucyjnego (lub jego zawieszenia) z uwagi na możliwość wyrządzenia skarżącemu szkody (na co wskazywał skarżący w piśmie z dnia [...]), nie świadczy, że organ pozostawał w bezczynności polegającej na tym, że organ nie wydał decyzji administracyjnej w sprawie należności z tytułu opłat. W tym miejscu należy wyjaśnić, że z dniem 31 grudnia 2010 r. na mocy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241) zlikwidowano fundusze celowe, o których mowa w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 90 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające (...) środki pieniężne zlikwidowanych funduszy celowych stały się dochodami budżetów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Zmieniono również z dniem 1 stycznia 2011 r. treść art. 41 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne w wyniku czego w miejsce dotychczasowego funduszu utworzono Fundusz Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym będący państwowym funduszem celowym w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Również na podstawie ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, z dniem 1 stycznia 2011 r. dodano art. 41 b w ustawie – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Przepis ten w ust. 2 stanowi, że wpływy ze sprzedaży map, danych z ewidencji gruntów i budynków oraz innych materiałów i informacji z zasobów powiatowych (...) są dochodami budżetu powiatu. Oznacza to, że z dniem 1 stycznia 2011 r. ustawa – Prawo geodezyjne i kartograficzne podzieliła wpływy związane z udostępnianiem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego na wpływy stanowiące przychody Funduszu Gospodarki Zasobem Geodezyjnym i Kartograficznym (w odniesieniu do zasobu centralnego – prowadzonego przez Głównego Geodetę Kraju), na dochody własne budżetów samorządów województw (w odniesieniu do zasobów wojewódzkich – prowadzonych przez marszałków województw) i na dochody własne budżetów powiatów albo miast na prawach powiatów (w odniesieniu do zasobów powiatowych – prowadzonych przez starostów oraz prezydentów miast na prawach powiatu). Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) w art. 60 pkt 1 - 8 wymienia rodzaje należności budżetowych definiowanych jako środki publiczne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym będące dochodami budżetu państwa albo budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W przepisie art. 61 ustawa o finansach publicznych wskazuje organy pierwszej instancji właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do należności, o których mowa w art. 60, oraz organy odwoławcze. Z kolei w przepisie art. 67 ustawa o finansach publicznych przewiduje, że do spraw dotyczących należności wymienionych w art. 60 nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a do egzekucji należności – przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Opłaty za czynności geodezyjne i kartograficzne są środkami publicznymi, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 61 tej ustawy określa właściwość organów do wydania decyzji i organów odwoławczych. Zgodnie z art. 61 ust.3 pkt 4, organem odwoławczym od decyzji starosty są samorządowe kolegia odwoławcze. W odpowiedzi na podnoszoną w skardze kwestię sposobu załatwienia sprawy ustalania opłat w drodze decyzji administracyjnej bądź w drodze czynności materialno – technicznej, należy wskazać, że rzeczywiście w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowały się dwa odmienne nurty, co skarżący podnosi na tle konkretnych orzeczeń. Wątpliwości powstałe na tle unormowań wynikających z ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych, usuwa uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt I OPS 1/14 (publ. LEX nr 1475306), która wyjaśnia jednoznacznie, że po wejściu w życie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, od dnia 1 stycznia 2011 r., stosownie do art. 67 w związku z art. 60 pkt 7 i 8 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, o ustaleniu wysokości opłaty za udostępnienie danych i informacji z powiatowego zasobu geodezyjnego, o których mowa w art. 40 ust. 3 c ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, rozstrzyga starosta w drodze decyzji administracyjnej. W tych okolicznościach B. nie był zobowiązany do rozstrzygnięcia sprawy opłat w drodze decyzji administracyjnej, skoro sprawa ta już została – jak wykazano - załatwiona przed dniem 1 stycznia 2011 r. Ubocznie należy podnieść, że obowiązku wydania decyzji w sprawie opłat nie przewiduje również aktualnie obowiązujące rozporządzenie Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183). Takiego obowiązku organ nie miał również w świetle przepisów poprzednio obowiązującego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie określenia rodzajów materiałów stanowiących państwowy zasób geodezyjny i kartograficzny, sposobu i trybu ich gromadzenia i wyłączania z zasobu oraz udostępniania zasobu (Dz. U. z 1999 r. Nr 49, poz. 493). Niezasadne okazały się zarzuty, że z naruszeniem art. 8 K.p.a. B. nie prowadził postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej oraz że z naruszeniem art. 12 § 1 K.p.a. nie działał w sprawie wnikliwie i szybko oraz że nie posługiwał się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Ustalony w sprawie stan faktyczny nie potwierdza bowiem stanowiska skarżącego. Zatem nieskutecznie zarzuca on bezczynność Staroście B.. Nie ma też uzasadnionych podstaw do uznania, że organ przewlekle prowadził sprawę ustalenia opłat. W świetle powyższych rozważań nie wystąpiły więc przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W zdaniu drugim powyższy przepis określa, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W tym stanie rzeczy skarga podlegała oddaleniu na mocy art. 151 p.p.s.a.