III SAB/Lu 7/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E.W. na bezczynność Starosty L. w przedmiocie likwidacji barier architektonicznych postanawia: odrzucić skargę. Pismem z dnia 14 stycznia 2016 r. E. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na "bezczynność i rażące naruszenie prawa" przez Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. w przedmiocie odmowy wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że w dniu 4 listopada 2015 r. otrzymała pismo Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. informujące o negatywnym rozpatrzeniu wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych. Skarżąca w dniu 10 listopada 2015 r. złożyła drogą elektroniczną odwołanie, traktując pismo jako decyzję administracyjną. W związku z brakiem odpowiedzi na wniesione odwołanie, skarżąca złożyła w dniu 30 listopada 2015 r. ponaglenie. W odpowiedzi na pismo z 10 listopada 2015 r. Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie przesłał skarżącej stanowisko, w którym odmówił wydania decyzji administracyjnej, argumentując, że zgodnie z przepisami ma jedynie obowiązek poinformować wnioskodawcę o sposobie załatwienia sprawy. Pismem z 4 grudnia 2015 r. skarżąca ponownie zwróciła się o wydanie decyzji, na co ponownie uzyskała odpowiedź Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, że brak jest podstaw do wydania decyzji w tej sprawie (pismo z 10 grudnia 2015 r.). Wobec takiego stanowiska organu skarżąca złożyła w dniu 16 grudnia 2015 r. do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi zawartej w piśmie z 12 stycznia 2016 r. podtrzymano argumentacje odmawiającą wydania decyzji w tej sprawie. Powołując się na stanowisko orzecznictwa oraz Rzecznika Praw Obywatelskich skarżąca wywiodła, że w jej sprawie organ dopuścił się bezczynności i rażąco naruszył prawo na skutek niewydania decyzji administracyjnej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L. wniósł o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej. Uzasadniając swoje stanowisko organ podniósł, iż zarzut bezczynności jest pozbawiony oparcia w rzeczywistym stanie rzeczy, bowiem na każde z pism kierowanych przez skarżącą (w tym składanych drogą elektroniczną, bez odpowiedniego podpisu), udzielona została w terminie odpowiedź pod względem merytorycznym i formalnym. W kwestii zarzutu niewydania decyzji organ wskazał, że zgodnie z § 12 ust. 3b rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 926) właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. W przepisie tym mowa jest jedynie o informacji, żaden przepis nie nakłada obowiązku wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej. Ponadto, w przedmiotowej sprawie podstawą udzielenia wsparcia finansowego jest umowa cywilnoprawna, a zatem taki charakter mają też czynności związane z jej zawarciem. Brak jest zatem podstaw do uznania, że obowiązkiem organu było wydanie w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Na wstępie należy dokonać oceny, czy skarga na bezczynność organu w przedmiotowej sprawie mieści się w zakresie właściwości sądu administracyjnego. Trzeba przypomnieć, że działalność sądów administracyjnych polega na sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działań administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269; art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) Przedmiotem kontroli sądu są określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. lub przepisach odrębnych przejawy (formy) działalności organów administracji publicznej. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. pozwala również na zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, jeśli miał on zająć stanowisko w jednej z form prawnych określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Z powyższych regulacji wynika, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna wówczas, gdy żądane przez stronę skarżącą działanie miałoby przybrać formę decyzji administracyjnej, postanowienia, czynności materialno-technicznej lub indywidualnej interpretacji podatkowej. Skarżąca skarży bezczynność Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, działającej z upoważnienia Starosty L. której to bezczynności upatruje właśnie w niewydaniu przez ten organ decyzji administracyjnej w sprawie jej wniosku o przyznanie dofinansowania ze środków PFRON likwidacji barier architektonicznych w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Jako ramy prawne zaistniałego sporu należy wskazać art. 35a ust. 1 pkt 1 lit. d) ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 721, ze zm.; dalej jako: ustawa o rehabilitacji), który wskazuje, że do zadań powiatu należy dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych, w związku z indywidualnymi potrzebami osób niepełnosprawnych. Z art. 35a ust. 2 pkt 1 ustawy wynika, że zadanie to jest realizowane przez powiatowe centra pomocy rodzinie. Ustawa nie określa zasad i procedury rozpatrywania wniosków o dofinansowanie w tym zakresie, czyni to natomiast akt wykonawczy, wydany na podstawie art. 35a ust. 4 ustawy, czyli wspomniane wyżej rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002 r. Tryb rozpatrywania wniosku o dofinansowanie określa § 12 rozporządzenia. Kluczowy w sprawie jest § 3b, z którego wynika, że właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 7 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku. Z brzmienia przytoczonego przepisu organ wywiódł, że nie stanowi on podstawy do wydania decyzji administracyjnej, a wnioskodawca jest informowany o odmowie uwzględnienia wniosku zwykłym pismem, co też w badanej sprawie uczyniono. Stanowisko organu nie jest trafne. Co prawda w starszym orzecznictwie sądów administracyjnych istniały rozbieżności w tej kwestii, jednakże analiza najnowszego orzecznictwa dobitnie wskazuje na to, że w sporze o interpretację § 12 rozporządzenia zwyciężyło stanowisko wskazujące, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych (oraz innych form dofinansowania, do których stosuje się § 12 rozporządzenia) ma formę decyzji administracyjnej. Obszerny wywód w tej kwestii można znaleźć w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 2015 r., II GSK 1846/14. Analizując zasady przyznawania dofinansowania określone w rozporządzeniu z 2002 r. Sąd zauważył, że uzyskanie dofinansowania wskazanego we wniosku skarżącego, o którym mowa wyżej następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej (§ 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia). Jednakże wyłonienie podmiotów, z którymi zostanie podpisana umowa o dofinansowaniu następuje po przeprowadzeniu przewidzianej we wskazanych wyżej przepisach procedury. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego czynności podejmowane przez organ administracji publicznej właściwy do załatwienia sprawy mają charakter procedury administracyjnej. Przeprowadzenie tej procedury prowadzi tym samym do rozstrzygnięcia, które stanowi rozstrzygnięcie indywidualne, dotyczące praw jednostki. Negatywne rozpatrzenie wniosku skutkuje brakiem możliwości zawarcia umowy, o której mowa w § 14 ust. 1 i 2 rozporządzenia i brakiem roszczenia w tym zakresie. Brak jest bowiem w przepisach prawa cywilnego podstawy prawnej do wytoczenia powództwa zmierzającego do zobowiązania starosty do zawarcia umowy o dofinansowaniu w sytuacji negatywnego rozpoznania wniosku o dofinansowanie w oparciu o przepisy ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej i przepisy rozporządzenia. Tym samym wnioskodawca nie posiada możliwości domagania się rozpoznania sprawy przed sądem powszechnym z uwagi na brak stosunku cywilnoprawnego. W konkluzji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak wskazania w przepisach ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia formy jaką przybiera informacja z § 12 ust. 3b rozporządzenia nie stanowi przeszkody dla uznania, że jest to decyzja administracyjna. Podobny pogląd wyrażono m.in. w wyroku WSA w Bydgoszczy z 6 listopada 2012 r., II SA/Bd 692/12; wyroku WSA w Warszawie z 12 lutego 2014 r., VIII SA/Wa 974/13; wyroku WSA w Gdańsku z 24 listopada 2015 r., I SA/Gd 1275/15; wyroku WSA w Szczecinie z 24 lutego 2016 r., I SA/Sz 1305/15. Dodatkowym wsparciem takiego stanowiska jest treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2012 r., II GPS 1/12, w której wskazano, że negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy o rehabilitacji w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej. Można w tym miejscu zauważyć, że w § 5 rozporządzenia również znalazło się sformułowanie, że starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku. Takie sformułowanie nie stanowi w ocenie NSA przeszkody w przyjęciu decyzyjnej formy załatwienia sprawy wniosku o przyznanie środków. Sąd orzekający w badanej sprawie w pełni podziela pogląd o decyzyjnej formie załatwienia sprawy wniosku o dofinansowanie na podstawie § 12 rozporządzenia z 2002 r. Nie stoi on w sprzeczności z wykładnią językową tego przepisu, bowiem użyte w tym przepisie sformułowanie "informuje" absolutnie nie wyklucza formy decyzji administracyjnej dla takiej "informacji". Ponadto za takim stanowiskiem zdecydowanie przemawia wykładnia celowościowa, jest to bowiem w zasadzie jedyny sposób zapewnienia wnioskodawcy skutecznej ochrony prawnej. Oznacza to, że chybione jest stanowisko organu w badanej sprawie, że wniosek skarżącej o dofinansowanie likwidacji barier architektonicznych nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Wbrew temu stanowisku organ miał obowiązek zastosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i wydania decyzji w sprawie. Należy jednak zauważyć, że jednym z podstawowych warunków wniesienia skargi do sądu administracyjnego jest wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, przez co należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kodeks postepowania administracyjnego przewiduje konkretne środki zaskarżenia bezczynności organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a., na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Strona, które chce skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego na bezczynność organu powinna uprzednio skorzystać ze wskazanych środków zaskarżenia przysługujących na drodze administracyjnej. W ocenie sądu, w badanej sprawie skarżąca warunku tego nie dopełniła. Skarżąca złożyła w dniu 16 grudnia 2015 r. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w L.. Wezwanie to nie może być potraktowane jako skuteczne wyczerpanie przysługujących skarżącej środków zaskarżenia w postępowaniu przed organem. Właściwym środkiem jest w tej sytuacji wniesienie zażalenia na bezczynność organu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, co wynika z art. 35a ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że dofinansowanie likwidacji barier jest zadaniem własnym powiatu oraz z art. 17 pkt 1 k.p.a., wskazującego Kolegium jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji wniesiona w badanej sprawie skarga musi zostać odrzucona, jako niedopuszczalna z innych przyczyn, gdyż została wniesiona bez wyczerpania przysługujących stronie środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Należy w tym miejscu zauważyć, że odrzucenie skargi w badanej sprawie nie tamuje skarżącej drogi dochodzenia jej praw. Skarżąca musi jedynie prawidłowo skorzystać z przysługujących jej na drodze administracyjnej środków zaskarżenia. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji.