I SA/Gd 1275/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zdzienicka-Wiśniewska, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Przasnyski, Sędzia NSA Alicja Stępień (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uroszczonym w dniu 24 listopada 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 czerwca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 100(sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło niedopuszczalność wniesienia odwołania od informacji wydanej przez Dyrektora Centrum Pomocy Rodzinie w dniu [...] r. w sprawie odmowy przyznania dofinansowania do likwidacji barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych. Powodem wydania tego postanowienia było stwierdzenie przez Kolegium, iż pismo, od którego wniesione zostało odwołanie informujące wnioskodawcę o niemożności przyznania dofinansowania ze środków PEFRON na modernizację łazienki w budynku mieszkalnym położonym w B. przy ul. [...], którego jest właścicielem wraz ze współmałżonką, nie jest sprawą administracyjną, a tym samym nie mają do niej zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Niejednolite stanowisko sądownictwa administracyjnego w tym zakresie, gdzie część składów orzekających stoi na stanowisku, iż odmowa przyznania dofinansowania ze środków PEFRON dla osób niepełnosprawnych stanowi decyzję administracyjną, natomiast pozostałe część składów orzekających prezentuje w tym zakresie stanowisko odmienne, zgodnie z którym odmowa dofinansowania na likwidację barier architektonicznych, w komunikowaniu się i technicznych nie ma formy decyzji administracyjnej (m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 października 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 274/06, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 135/09, postanowieniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 4 sierpnia 2009 r., sygn. akt IV SA/Po 450/09), sprawiło, iż Kolegium podzieliło drugi z przytoczonych poglądów. Za przyjęciem tego poglądu przemawiała też analiza trybu postępowania i zasad finansowania zadań ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych uregulowania w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 96. poz. 861, ze zm.), a z których wynika, iż właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku ( § 12 ust. 3b rozporządzenia). W rozporządzeniu tym nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Kierując się powyższym Samorządowe Kolegium Odwoławcze doszło do wniosku, iż ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla odmowy przyznania dofinansowania, wobec czego wydał zaskarżone postanowienie. Skargę na powyższe orzeczenie złożył pełnomocnik W.K. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mające istotny wpływ na rozstrzygniecie sprawy, poprzez błędne zastosowanie art. 134 k.p.a.. Podnosząc powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i zobligowanie SKO do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania od decyzji Dyrektora PCPR oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg. norm przypisanych. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i powinna podlegać oddaleniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Procedura uzyskania dofinansowania ze środków PFRON przez osoby niepełnosprawne została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z 25 czerwca 2002 r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Wynika z niej, iż dofinansowanie jest przyznawane na wniosek złożony do Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie właściwego dla miejsca zamieszkania osoby niepełnosprawnej. Następnie właściwa jednostka organizacyjna samorządu terytorialnego informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku w terminie 10 dni od dnia rozpatrzenia kompletnego wniosku (§ 12 ust. 3b rozporządzenia). Z informacji tej strona wnioskująca dowiaduje się o sposobie rozpoznania jej wniosku. Z przepisów wynika, że pozytywne rozpatrzenie wniosku złożonego wraz z wymaganymi dokumentami skutkuje tym, że właściwa jednostka samorządu terytorialnego wystawia zaświadczenie o wysokości przyznanego dofinansowania. W przypadku negatywnego załatwienia wniosku, wskazana informacja kończy postępowanie dotyczące przyznania dofinansowania. W Rozporządzeniu nie przewidziano możliwości kwestionowania rozstrzygnięcia organu w tym zakresie. Wskazać należy, że w zakresie prawa administracyjnego obowiązuje domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych, w przypadku wątpliwości co do formy załatwienia sprawy administracyjnej, należy przyjąć, że istnieje sprawa administracyjna i organ administracji publicznej jest właściwy do jej załatwienia. W orzecznictwie NSA oraz w literaturze przyjmuje się też, że w przypadkach, gdy ustawodawca upoważnił organ administracji do rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy jednostki, natomiast nie wskazał wyraźnie formy prawnej działania organu, należy kierować się tzw. domniemaniem rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej. Już w wyroku z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84, NSA przyjął, że "w przypadku gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej". W obecnych uwarunkowaniach ustrojowych funkcjonowania administracji publicznej domniemanie rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest konsekwencją "prawa do procesu administracyjnego", wynikającego z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1185/04, prawo do procesu - którego źródłem jest konstytucyjna zasada demokratycznego państwa prawnego - "ma podstawowe znaczenie dla interpretacji przepisów prawa materialnego w kwestii formy rozstrzygnięcia sprawy, w kierunku przyjęcia zasady załatwiania spraw jednostki w formie decyzji administracyjnej, gdy przepis prawa materialnego nie przyjmuje expressis verbis innej formy załatwienia sprawy". W uzasadnieniu cyt. wyżej wyroku NSA dodał, że "obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą". Wojewódzki Sąd Administracyjny w pełni podziela przedstawiony wyżej pogląd. Należy zauważyć, że brak możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego negatywnego rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o udzielenie dofinansowania, prowadziłoby do takiego skutku, że rozstrzygnięcie w postaci informacji nie podlegałoby jakiejkolwiek kontroli sądowej. Wskazać też należy, że skoro rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania prowadzi do zadysponowania środkami publicznymi, to za niedopuszczalną należy uznać sytuację, w której wydatkowanie środków publicznych na rzecz jednostek mogłoby pozostawać poza kontrolą legalności dokonywaną przez organy władzy sądowniczej (tak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 14 czerwca 2005 r. sygn. akt P 18/03). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania dofinansowania jest podejmowane na zasadzie uznania administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 września 2012 r. sygn. akt III SA/Kr 108/12). W takiej sytuacji tym bardziej konieczne jest zagwarantowanie wnioskodawcy możliwości wszczęcia skutecznej kontroli sądowej, której przedmiotem powinna być ocena, czy organ w sposób zgodny z prawem skorzystał z przysługującej mu kompetencji, a w szczególności, czy w sposób należyty zbadał wniosek osoby ubiegającej się o świadczenie pod kątem spełnienia przewidzianych prawem przesłanek. Mając na uwadze powyższe Sąd przyjął, że rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy dofinansowania powinno nastąpić w formie decyzji, którą strona może kwestionować w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Analogicznie należy ocenić sytuację, w której organ uwzględnia wniosek strony częściowo. Nieprawidłowe jest zatem stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zgodnie z którym przyznanie dofinansowania stanowi czynność organu, która nie wymaga wydawania decyzji administracyjnej. Potwierdził to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 24 maja 2012 r., w sprawie II GPS 1/12. Wskazał w niej, ze negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji osób Niepełnosprawnych następuje w formie decyzji administracyjnej. Wprawdzie podjęta przez NSA uchwała dotyczy procedury przyznawania środków na inny cel, niż objęty niniejszą sprawą, lecz argumentacja w niej zawarta, została w całości podzielona także w tej sprawie. Na marginesie wspomnieć należy, iż przywołany przez SKO w zaskarżonym postanowieniu wyrok WSA w Olsztynie z dnia 3 czerwca 2009 r. w sprawie II SA/Ol 135/09, jako uzasadniający prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia, został uchylony przez NSA w dniu 11 czerwca 2010 r. w sprawie I OSK 1090/09. W tezie tego wyroku NSA stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Nie mogą pozostawać poza kontrolą sprawy potrzeb obywateli i zasadność przyznania lub odmowy środków publicznych na ich zaspokojenie. W tym stanie rzeczy zaskarżone postanowienie należało uchylić, ponieważ zostało wydane z naruszeniem art. 134 k.p.a. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 p.p.s.a.. DSz