I SA/Ol 208/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca), sędzia WSA Jolanta Strumiłło, Protokolant sekretarz sądowy Elżbieta Parda, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2024 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję Zarządu Województwa Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie z dnia 8 kwietnia 2024 r., nr 4/DFS/2024 w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę. P. N. (dalej jako: "strona", "beneficjent", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję z 8 kwietnia 2024 r., którą Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej jako: "organ", "Zarząd", "IZ"), pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Warmia i Mazury na lata 2014-2020, na podstawie art. 104 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: "k.p.a."), art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020 r. poz. 818 ze zm., dalej: "ustawa wdrożeniowa") w związku z art. 61 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z art. 67 ust. 1 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ust 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1270 ze zm., dalej: "u.f.p."), zobowiązał stronę do zwrotu środków w kwocie 180.239,79 zł wraz z odsetkami. Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynikało, że beneficjent i Zarząd zawarli [...] 2020 r. umowę o dofinansowanie projektu pn. "[...]", w której wysokość dofinansowania określono na kwotę 826.290 zł. Celem projektu było zwiększenie atrakcyjności zawodowej 52 uczniów Zespołu Szkół w K. poprzez uzyskanie kwalifikacji spawalniczych, podniesienie umiejętności w zakresie autoprezentacji i asertywności, a po ich zdobyciu wykorzystanie w rzeczywistych warunkach pracy poprzez realizację staży uczniowskich u pracodawców i poprawę jakości kształcenia uczniów poprzez współpracę szkoły z pracodawcami w zakresie organizacji staży uczniowskich w okresie IX.2021-VIII.2023. W ramach realizacji projektu zatrudniono 2 instruktorów spawalnictwa P. N. i K. P. W wyniku kontroli na miejscu realizacji projektu stwierdzono nieprawidłowości związane z zaangażowaniem godzinowym personelu projektu w realizację kursu spawania oraz wysokością wynagrodzenia instruktora P. N. Ustalono też, że ścieżka audytu zastosowana przez beneficjenta uniemożliwia śledzenie kolejnych etapów działań projektowych ze względu na niespójności w dokumentach związanych z rozliczeniem czasu pracy instruktorów spawalnictwa. W informacji pokontrolnej z 2 czerwca 2023 r. wyjaśniono, że beneficjent zwrócił się do IZ z prośbą o wprowadzenie zmian w projekcie w zakresie przesunięcia oszczędności z postępowania na realizację kursów z zakresu autoprezentacji i asertywności na zwiększenie wynagrodzeń instruktorów spawalnictwa w ramach realizacji kursu z zakresu spawania TIG-141 i MAG-135. Pismem z 18 października 2021 r. IZ wyraziła zgodę na zmiany. W treści informacji pokontrolnej wskazano, że w uzasadnieniu wniosku dotyczącego zmian w projekcie beneficjent, wnioskując o zmianę wynagrodzeń instruktorów spawalnictwa z 99 zł/h do 100 zł/h za przeprowadzenie zajęć teoretycznych oraz z 99 zł/h do 150 zł/h za przeprowadzenie zajęć praktycznych, powołał się na "ponowne rozeznanie rynku celem weryfikacji stawek rynkowych", choć jednocześnie posiadał wiedzę, że instruktor K. P. będzie otrzymywał wynagrodzenie w wysokości znacznie poniżej cen rynkowych (ok. 30 zł/h). Podniesiono, że zarówno przed zmianą, jak i po zmianie, instruktorzy mieli przeprowadzić łącznie zajęcia teoretyczne w wymiarze 40 h, a zajęcia praktyczne w wymiarze 200 h na każdą grupę (łącznie 1.680 h na 7 grup). Z dokumentacji projektowej wynikało jednak, że beneficjent samowolnie, bez zgody IZ, zmienił założenia projektowe tak, że obaj instruktorzy przeprowadzili po 240 h/grupę, co jest niezgodne w wnioskiem o dofinansowanie projektu. Dowodem na to, że P. N. nie przeprowadził zajęć ze spawalnictwa były m.in. oświadczenie K. P. oraz ewidencja czasu pracy, w której wskazano godziny prowadzenia zajęć w godzinach porannych, podczas których uczniowie uczestniczyli w zajęciach lekcyjnych organizowanych w szkole. Dodatkowo ewidencja czasu pracy P. N. przedstawiała godziny czasu pracy w dniach, w których kurs nie odbywał się. Nawet jeżeli beneficjent w tych dniach dokonywał przeglądu sprzętu, przygotowywał materiał, prowadził nadzór czy sprzątał sale, to zakres tych czynności był przewidziany w ramach 200h zajęć praktycznych, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu oraz zakresem czynności. W związku z powyższym zespół kontrolujący uznał wynagrodzenie P. N. w całości jako wydatek niekwalifikowalny, tj. w wysokości 213.420,95 zł. Strona nie zgodziła się z ustaleniami zespołu kontrolującego i w dniu 20 czerwca 2023 r. złożyła zastrzeżenia do informacji pokontrolnej w zakresie: wysokości stawek przewidzianych dla instruktorów spawalnictwa, samowolnej bez zgody IZ zmiany założeń projektowych dotyczących ilości godzin zajęć przeprowadzonych przez instruktorów spawalnictwa, godziny dni oraz ilości godzin przepracowanych przez P. N., prawidłowości prowadzenia dzienników zajęć. Uwzględniając część zastrzeżeń strony, IZ uznała część wynagrodzenia P. N. za wydatek niekwalifikowalny ze względu na: - fakt, że beneficjent przedstawił do rozliczenia wynagrodzenie P. N. za godziny pracy niepokrywające się z czasem trwania kursu, - niezrealizowanie obowiązków dotyczących prowadzenia zajęć teoretycznych i praktycznych przez P. N. (w ramach zakresu czynności P. N. realizował jedynie badanie próbek spawalniczych oraz przygotowanie materiałów do zajęć praktycznych), - nieadekwatną i nieracjonalną wysokość wynagrodzenia P. N. w stosunku do wykonywanych w rzeczywistości obowiązków w projekcie. IZ uznała, że w związku z tym, że P. N. przygotowywał jedynie materiały na zajęcia praktyczne oraz badał próbki spawalnicze, nie było podstaw do uwzględnienia pełnej kwoty wynagrodzenia przewidzianej we wniosku o dofinansowanie, tj. 100 zł/h za zajęcia teoretyczne i 150 zł/h za zajęcia praktyczne; gdyż przedstawione przez beneficjenta rozeznanie rynku odnosi się do czynności trenera z zakresu spawania metodami TIG i MAG. Zdaniem IZ, adekwatne było zatem obniżenie wynagrodzenia P. N. do poziomu drugiego instruktora, tj. do wysokości 30 zł/h, co jest zgodne z zakresem czynności wykazanym we wniosku o dofinansowanie. W związku z powyższym wynagrodzenie P. N. zostało uznane za niekwalifikowalne w wysokości 198.210,95 zł. Pismem z 28 sierpnia 2023 r., w związku z brakiem zwrotu środków określonych w wezwaniu do zwrotu, organ wszczął wobec beneficjenta postępowanie administracyjne oraz poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, z czego strona wraz z pełnomocnikiem skorzystała w dniu 7 września 2023 r. W piśmie z 12 września 2023 r. strona złożyła wniosek dowodowy m.in. o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków: K. P. i P. N. W wydanej w wyniku tego postępowania decyzji z 8 kwietnia 2024 r. IZ, zobowiązując stronę do zwrotu środków w kwocie 180.239,79 zł wraz z odsetkami, odniosła się w pierwszej kolejności do wniosku dowodowego strony, uznając, że materiał dowodowy był wystarczający do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wobec czego zbędne było przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. Następnie organ przedstawił szczegółowy sposób wyliczenia wynagrodzenia K. P. i P. N., biorąc pod uwagę czas pracy i wskazane we wniosku o dofinansowanie stawki. Ustalono, że w przypadku K. P. czas pracy wyniósł 1.452 h, a godzinowa stawka za przeprowadzenie zajęć wyniosła 29,29 zł. W ocenie organu, w przypadku, gdy kurs był prowadzony przez 2 instruktorów w tych samych godzinach, wynagrodzenie drugiego instruktora P. N. powinno być wypłacone w wysokości 70,71 zł (100 zł - 29,29 zł) za 1h zajęć teoretycznych oraz 120,71 zł (150 zł - 29,29 zł) za 1h zajęć praktycznych. W sytuacji gdy K. P. w danym dniu prowadził zajęcia w wymiarze niższym niż 8 h, a ewidencja czasu pracy wykazała, że w danym dniu P. N. pracował na rzecz projektu, organ uznał, że instruktorowi należy się wynagrodzenie w wysokości 100 zł za zajęcia teoretyczne oraz 150 zł za zajęcia praktyczne za ilości godzin dopełniające do 8h trwania kursu. Skoro bowiem beneficjent we wniosku o dofinansowanie wskazał koszt jednostkowy za przeprowadzenie zajęć teoretycznych w wysokości 100 zł za 1h zajęć teoretycznych oraz 150 zł za 1h zajęć praktycznych, określając jednocześnie czas trwania kursu, tj. 40 h zajęć teoretycznych i 200 h zajęć praktycznych, a zajęcia miały być prowadzone przez 2 instruktorów, przy czym stawka godzinowa była przedmiotem indywidualnych ustaleń z IZ, to nie powinna ona była przekroczyć tych wskazanych we wniosku o dofinansowanie. Beneficjent zaangażował do projektu trenera w ramach umowy o pracę, która została rozliczona w projekcie w przeliczeniu na godzinę trwania kursu, za stawkę ok. 30 zł, a zatem za tę samą godzinę kursu drugi instruktor nie powinien otrzymać wynagrodzenia w wysokości wyższej niż 100/150 zł/h, ponieważ zmieniłoby to założenie projektowe zaakceptowane w zmianach do wniosku o dofinansowanie. Mając na uwadze powyższe, IZ stwierdziła, że łączna kwota wynagrodzenia P. N. za realizację kursu z zakresu spawania powinna wynosić 69.229,12 zł, tymczasem we wnioskach o płatność wykazano wydatki na ten cel w wysokości 213.420,95 zł. W związku z tym IZ uznała wydatek w wysokości 144.191,83 zł (koszty bezpośrednie) za koszt niekwalifikowalny. Zdaniem organu, przedstawienie do rozliczenia wydatków jednego z instruktorów w wysokości wyższej niż zaakceptowane przez organ oraz wypełnia dyspozycję normy art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p., gdyż stanowi naruszenie § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu. Dowodzi również naruszenia § 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie projektu, w którym beneficjent oświadczył, że zapoznał się z treścią Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 z dnia 21.12.2020 r. (dalej jako: "Wytyczne") i zobowiązał się do ich stosowania. Beneficjent wykazał bowiem wydatek, który nie spełnia wymogów w zakresie lit. d), e), f), g) podrozdziału 6.2. Wytycznych. Tym samym spełniły się przesłanki zaistnienia szkody realnej, a w konsekwencji również nieprawidłowości, o której mowa w 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. U. UE. L. z 2013 r. Nr 347, s. 320 ze zm., dalej: "rozporządzenie 1303/2013"). Powołując następnie treść § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu oraz pkt 5 lit. c) podrozdziału 6.6.2 Wytycznych, IZ podała, że pomniejszenia kosztów bezpośrednich skutkują też pomniejszeniem kosztów pośrednich, które zgodnie z umową o dofinansowanie projektu stanowią 25% wydatków bezpośrednich, co dotyczy kwoty 36.047,96 zł (144.191,83 zł x 25 %). Zatem łączna kwota do zwrotu wynosi 180.239,79 zł wraz z odsetkami. Organ uznał przy tym, że w związku z przekroczeniem terminu do załatwienia sprawy, należało zastosować przerwę w naliczaniu odsetek stosownie do art. 54 § 1 pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. 2023 r., poz. 2383, ze zm., dalej: "O.p.") w okresie od 28 sierpnia 2023 r. (dzień wszczęcia postępowania) do dnia doręczenia decyzji. W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez adwokata, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, ewentualnie z ostrożności procesowej o jej uchylenie w całości, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię ust. 8.3 pkt 11 Wytycznych poprzez uznanie, że część wydatków, które podlegały przesunięciu w budżecie projektu należy do kosztów niekwalifikowanych; 2. przepisów postępowania mogących mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości w zakresie uznawania wydatków jako kwalifikowane na korzyść skarżącego; 3. przepisów postępowania mogących mieć istoty wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie zgłoszonych przez skarżącego wniosków dowodowych; 4. przepisów postępowania mogących mieć istoty wpływ na wynik spraw, tj. art. 11 k.p.a. poprzez brak ustosunkowania się do pisma strony z 12 września 2023 r.; 5. przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, fragmentarycznej, sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania oceny materiału dowodowego, tj. umowy o dofinansowanie projektu, w szczególności § 27 ust 4. tej umowy, poprzez błędne uznanie, że koszty poniesione przez skarżącego należą do kosztów niekwalifikowanych. W uzasadnieniu podniesiono, że organ pominął zasadę czynnego udziału strony w każdym stadium postepowania na skutek pominięcia zgłoszonego przez skarżącego wniosku dowodowego w postaci przesłuchania P. N. i K. P. a także dopuszczenia i przeprowadzenia dowodów z dokumentów wydanych przez [...] - Instytut Spawalnictwa w G. oraz oświadczeń K. P. i P. N. Wskazano, że wszelkie zmiany w projekcie, które wymagały zgłoszenia do organu, zostały zaakceptowane, a organ nie kwestionował wniosków o płatność. IZ wydała stosowną zgodę w zakresie zmiany stawki godzinowej instruktora spawalnictwa na kwotę 100 zł za 1h zajęć teoretycznych oraz 150 zł za 1h zajęć praktycznych. Skarżący wykazał bowiem po analizie rynku, że stawki takie pozwolą na skuteczne przeprowadzenie kursu. Nadto IZ wydała zgodę na przeprowadzanie kursu przez 2 instruktorów, przy czym zarówno skarżący, jak i IZ, nie określała, że 2 instruktorów będzie przeprowadzać swoje czynności w tym samym czasie - i tylko w czasie trwania zajęć. Z uwagi na specyfikę szkolenia niemożliwe byłoby działanie obu instruktorów w tym samym czasie, nadto wyłącznie w okresie trwania zajęć. Do obowiązków P. N. należało nie tylko faktyczne prowadzenie szkolenia w ramach kursu, ale także przygotowywanie materiałów szkoleniowych, na które składało się m.in. cięcie stali, ukosowanie blach i rur, gradowanie czy badanie próbek spawalniczych. Co oczywiste, by móc skutecznie przeprowadzić szkolenie, materiały szkoleniowe muszą być gotowe w momencie rozpoczęcia zajęć z daną grupą. Dodatkowo, biorąc pod uwagę specyfikę szkolenia, a także miejsce ich wykonywania, niemożliwe jest zbieranie próbek i przeprowadzanie ich badań w godzinach szkoleń z grupą. Byłoby to bowiem jawne złamanie przepisów BHP, przy czym podkreślić należy, że okres realizacji projektu przypadał na czas pandemii COVID-19. Skarżący wskazał również, że stosownie do § 5 ust 1 umowy o dofinansowanie wszystkie założenia projektu zostały spełnione - osiągnięte wskaźniki i rezultaty wykazywały realizację ponad stan. Jeżeli dochodziło do zmian projektu, to zgodnie z procedurami były one uzgodnione i zatwierdzone przez IZ. Z pola widzenia nie można też tracić § 27 ust. 4 umowy o dofinansowanie, zgodnie z którym beneficjent uprawniony jest do przesunięć w budżecie do sumy 10% środków w odniesieniu do zadania. Organ nie kwestionował złamania w/w postanowienia, tak więc nie wydaje się zasadne kwestionowanie zmian zaakceptowanych przez IZ. Odnosząc się do stwierdzenia organu o braku spełnienia Wytycznych określonych w pkt d), e), f), g) podrozdziału 6.2. skarżący podkreślił, że: d) wydatek w postaci wynagrodzenia instruktorów spawalnictwa został zawarty we wniosku o dofinansowanie, z tym zakresie IZ wydała zgodę na przeprowadzenie szkolenia przez 2 instruktorów, a nadto na zwiększenie stawki godzinowej, e) wydatek został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie, z uwzględnieniem zmian, które zgodnie z procedurą zostały zaakceptowane przez IZ, f) wydatek związany był z wynagrodzeniem instruktorów, którzy przeprowadzali kurs będący podstawą realizowanego projektu, nadto wszelkie zmiany względem wniosku o dofinansowanie zostały zaakceptowane przez IZ, g) wydatek został udokumentowany stosowną dokumentacją w postaci rachunków czy też not księgowych. Tym samym, w ocenie skarżącego, wydatki poniesione w ramach realizacji projektu są wydatkami kwalifikowanymi, a kwestionowanie tego przez organ, wydaje się być jedynie uznaniowe, przy czym jak wynika z art. 7a k.p.a. w przypadku wystąpienia wątpliwości, winny być one rozpatrywane na korzyść strony. W odpowiedzi na skargę Zarząd wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga nie była zasadna, bowiem organ administracji publicznej nie naruszył przepisów prawa materialnego w stopniu, które miało wpływ na wynik sprawy, oraz przepisów postępowania w stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 184 i art. 207 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Stosownie zaś do art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Z powołanych przepisów wynika, że pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., należy rozumieć procedury określone w umowie międzynarodowej. Nie wyczerpują one jednak w całości pojęcia "procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.", gdyż nie obejmują "innych procedur obowiązujących przy ich wykorzystaniu". Interpretacja pojęcia "inne procedury obowiązujące przy ich wykorzystaniu" musi uwzględniać zarówno potoczne rozumienie wyrazu "procedura", jak i sposób uregulowania w prawie krajowym wdrażania programów operacyjnych. W prawie krajowym systemy realizacji programów operacyjnych krajowych i regionalnych tworzone są przede wszystkim aktami nie mającymi waloru przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Projekty są realizowane przez beneficjentów na podstawie umowy o dofinansowanie, która stanowi podstawowe źródło uprawnień i obowiązków jej stron, w tym beneficjenta. Z powyższego wynika zatem, że poprzez inne procedury w rozumieniu art. 184 ust. 1 u.f.p. należy rozumieć nie tylko przepisy prawa powszechnego krajowego i unijnego, ale również procedury, o jakich jest mowa w umowie o dofinansowanie ustanowione w dokumentach programowych, jak i samą umowę o dofinansowanie (np. wyroki NSA: z 12 września 2017 r., sygn. akt II GSK 3597/15, z 17 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2420/15 oraz z 12 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2389/15; opubl.: CBOSA, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej). W przedmiotowej sprawie procedurę, o której mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., stanowiła m.in. umowa o dofinansowanie z [...] 2020 r. nr [...] dotycząca projektu pn.: "[...]". W § 5 ust. 1 pkt 1 tej umowy skarżący zobowiązał się do prawidłowej realizacji projektu zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie, w tym za realizację projektu w oparciu o harmonogram realizacji projektu określony we wniosku o dofinansowanie. W przypadku dokonania zmian w projekcie na podstawie § 5 ust. 3 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem o dofinansowanie. Zgodnie z treścią art. 24 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej "nieprawidłowościami", powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11. Przepis art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej definiuje nieprawidłowość indywidualną jako nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. UE L z 2013 r. nr 347 s. 320 ze zm.), według którego "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Należy zauważyć, że obowiązek zwrotu środków w oparciu o wyżej powołane przepisy ma charakter obiektywny i nie opiera się na zasadzie zawinienia. Szczególny charakter umowy dotyczącej pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia warunków umowy. Beneficjent, podpisując umowę o dofinansowanie projektu, otrzymuje bezzwrotną pomoc pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. W ocenie Sądu, w stanie niniejszej sprawy Zarząd Województwa Warmińsko-Mazurskiego zasadnie stwierdził, że w toku realizacji projektu pod pn. "[...]" doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013, co uzasadniało żądanie od skarżącego zwrotu części wypłaconego dofinansowania w określonej w zaskarżonej decyzji kwocie 180.239,79 zł wraz z odsetkami. Stan faktyczny sprawy przyjęty przez IZ przedstawiony w części historycznej uzasadnienia Sąd uznał za ustalony prawidłowo i przyjął go za podstawę oceny zaskarżonej decyzji. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że ze stanu faktycznego sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że w ramach projektu beneficjent zaplanował do realizacji m.in. zadanie w zakresie kursu z zakresu spawania TlG-141 i MAG-135. W opisie tego zadania wskazał we wniosku o dofinansowanie, że w prowadzenie kursu będzie zaangażowany jeden trener, a stawka jego wynagrodzenia będzie wynosić 99 zł/h za przeprowadzenie zajęć teoretycznych oraz 99 zł/h za przeprowadzenie zajęć praktycznych. W zaktualizowanym wniosku o dofinansowanie projektu, który wpłynął do IZ w dniu 20 października 2021 r., w opisie kadry merytorycznej beneficjent przedstawił wymagane kompetencje i doświadczenie instruktorów spawalnictwa w zakresie zajęć teoretycznych i praktycznych. W zakresie obowiązków instruktorów spawalnictwa w odniesieniu do zajęć teoretycznych wskazano realizację zajęć teoretycznych, zaś w zakresie obowiązków instruktorów zajęć praktycznych podano: realizację zajęć praktycznych, podejmowanie głównych decyzji dotyczących realizacji kursu, opiekę nad grupą, odpowiedzialność za zaopatrzenie w materiały, za sprzęt na hali oraz czystość i porządek. Wymiar czasu pracy określono ostatecznie w następujący sposób: w przypadku zajęć teoretycznych - 40h/grupa x 7 grup oraz w przypadku zajęć praktycznych - 200h/grupa x 7 grup. Zgodnie z indywidualnymi ostatecznymi ustaleniami beneficjenta z IZ, zajęcia miały być prowadzone przez 2 instruktorów, zaś łączna stawka wynagrodzenia obu instruktorów za przeprowadzenie zajęć teoretycznych wynosiła 100 zł/h, a zajęć praktycznych - 150zł/h. W pkt 4.5 wniosku o dofinansowanie jako formę rozliczenia instruktorów zajęć teoretycznych i praktycznych wskazano umowę o pracę oraz notę księgową. W szczegółowym budżecie projektu dokonano zmian w zakresie zwiększenia kwot w ramach Zadania 4 - Realizacja kursu z zakresu spawania TIG-141 i MAG-135, w tym zwiększenia łącznego wynagrodzenia dla instruktorów spawalnictwa. Z ustalonego prawidłowo przez IZ stanu faktycznego wynikało przy tym, że beneficjent zaangażował do projektu w ramach umowy o pracę instruktora K. P., którego wynagrodzenie odpowiadało w przeliczeniu na godziny trwania kursu ok. 30 zł/h. Drugim z instruktorów w ramach kursu spawania był zaś P. N. W treści zaktualizowanego wniosku o dofinansowanie nie wskazano, by wynagrodzenia poszczególnych instruktorów miały być zależne od zakresu obowiązków w ramach projektu, wręcz przeciwnie zakres obowiązków instruktorów, jak i czas ich pracy, zostały określone w jednolity sposób w odniesieniu do obu instruktorów. Z powyższych zapisów wniosku o dofinansowanie, z uwzględnieniem zmian dokonanych przez beneficjenta i zaakceptowanych przez IZ w październiku 2021 r., wynika zatem, że czas pracy obu instruktorów spawalnictwa był limitowany ilością godzin zajęć teoretycznych i praktycznych, przy czym do zakresu obowiązków obu instruktorów należały zarówno realizacja zajęć teoretycznych i praktycznych, jak i podejmowanie głównych decyzji dotyczących realizacji kursu, opieka nad grupą, odpowiedzialność za zaopatrzenie w materiały, za sprzęt na hali oraz czystość i porządek. Zajęcia w ramach kursu zostały przeprowadzone w podziale na 7 grup w terminach ustalonych przez IZ w oparciu o zapisy dzienników zajęć (wskazane szczegółowo na s. 13-14 decyzji). Porównanie zapisów dzienników zajęć z czasem pracy personelu projektu wykazywanym przez beneficjenta na bieżąco w Centralnym Systemie Informatycznym (SL2014) prowadziło do wniosku, że w przypadku K. P. czas jego pracy wyniósł 1.452 h i pokrywał się z czasem zajęć z dzienników zajęć. Powyższe odpowiadało zapisom pkt 4.5 wniosku o dofinansowanie, zgodnie z którym instruktorzy mieli otrzymać wynagrodzenie za prowadzenie zajęć praktycznych i teoretycznych. Natomiast analiza czasu pracy P. N. prowadziła do wniosku, że wykazano godziny pracy np. w dniach, w których kurs spawania nie odbył się bądź też w godzinach porannych, kiedy to uczestnicy kursu odbywali zajęcia lekcyjne w szkole. Zdaniem Sądu, zasadnie organ uznał, że w świetle zapisów wniosku o dofinansowanie, zarówno w jego pierwotnym brzmieniu, jak również w zaktualizowanym brzmieniu, do którego odwołuje się skarżący, wynagrodzenie instruktorów spawalnictwa zostało uzależnione od ilościi godzin przeprowadzonych zajęć praktycznych i teoretycznych oraz stawki jednostkowej za 1h zajęć, co wprost wynika z analizy treści rubryki 4.5 wniosku o dofinansowanie - Potencjał wnioskodawcy i partnerów oraz sposób zarzadzania projektem, jak i tabeli VI - Szczegółowy budżet projektu. W treści wniosku nie wskazano, by wynagrodzenia poszczególnych instruktorów miały być zależne od zakresu obowiązków w ramach projektu, wręcz przeciwnie - zakres obowiązków obu instruktorów spawalnictwa, jak i czas ich pracy, zostały określone w jednolity sposób w odniesieniu do obu instruktorów. To zaś, że w zakresie obowiązków instruktorów spawalnictwa mieściły się nie tylko obowiązki w zakresie realizacji zajęć teoretycznych i praktycznych, ale również podejmowanie głównych decyzji dotyczących realizacji kursu, opieka nad grupą, odpowiedzialność za zaopatrzenie w materiały, za sprzęt na hali oraz czystość i porządek, nie wpływało na sposób kalkulacji należnego im wynagrodzenia, w sytuacji gdy we wniosku/budżecie wprost określono, że łączna stawka wynagrodzenia obu instruktorów za przeprowadzenie zajęć teoretycznych wynosi 100 zł/h, zaś zajęć praktycznych – 150 zł/h. Innymi słowy, nie kwestionując tego, że do zakresu obowiązków instruktorów spawalnictwa należały również czynności wykonywane poza godzinami prowadzenia zajęć, np. przygotowywanie materiałów szkoleniowych, na które składały się czynności opisane w skardze m.in. cięcie stali, ukosowanie blach i rur, gradowanie, czy badanie próbek spawalniczych, wskazać jednak należy, że w świetle zapisów wniosku o dofinansowanie sposób kalkulacji wynagrodzenia opierał się wyłącznie na czasie prowadzenia zajęć teoretycznych i praktycznych. Zdaniem Sądu, formułując we wniosku o dofinansowanie przedstawiony powyżej sposób kalkulacji wynagrodzenia instruktorów, to beneficjent wziął na siebie odpowiedzialność za przedstawienie do finansowania w ramach projektu wydatków poniesionych w sposób zgodny z zapisami wniosku o dofinansowanie. Nie można wykluczyć, że przy innym ujęciu sposobu kalkulacji wynagrodzenia instruktorów spawalnictwa, nie zaistniałyby podstawy do kwestionowania przez IZ kwalifikowalności wydatków. Jednakże odpowiedzialność za brak aktualizacji wniosku w tym zakresie w październiku 2021 r., pomimo dokonanych wówczas zmian w zakresie wprowadzenia do projektu drugiego instruktora oraz zwiększenia stawki wynagrodzenia, spoczywa na beneficjencie. Mając powyższe na uwadze, zdaniem Sądu, organ trafnie uwzględnił jako kwalifikowalne wydatki na wynagrodzenie instruktora P. N. w odniesieniu do czasu jego pracy pokrywającego się z czasem zajęć teoretycznych i praktycznych ustalonym w oparciu o dzienniki zajęć. Biorąc pod uwagę wskazane we wniosku o dofinansowanie stawki łącznego wynagrodzenia obu instruktorów (100 zł/h w przypadku zajęć teoretycznych oraz 150 zł/h w przypadku zajęć praktycznych), a także stawkę godzinową wynagrodzenia wypłaconego K. P. w wysokości 29,29 zł, IZ zasadnie uznała, że stawka godzinowa wynagrodzenia P. N. odpowiada różnicy ww. wartości, tj. wynosi 70,71 zł/h w przypadku zajęć teoretycznych i 120,71 zł/h w przypadku zajęć praktycznych. Zasadnie zaś organ nie uwzględnił jako kwalifikowalnych wydatków na wynagrodzenie P. N. za czas pracy niepokrywający się z czasem zajęć teoretycznych i praktycznych. Zdaniem Sądu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności świadczą o naruszeniu postanowień umowy o dofinansowanie, a zatem naruszeniu procedur w niej przewidzianych, co skutkuje zaistnieniem przesłanki wykorzystania dofinansowania z naruszeniem procedur, o których mowa art. 184 u.f.p. Ponadto w zaskarżonej decyzji wskazano, że procedurami, które zostały naruszone przy wydatkowaniu środków z dofinansowania, są również Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Fundusz Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 - sekcja 6.2 pkt 3 lit. d) -g). Sąd w pełni podzielił ocenę organu, że stwierdzone nieprawidłowości w toku realizacji projektu stanowią o naruszeniu § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, w świetle którego beneficjent odpowiada za prawidłową realizację projektu, zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie. Ponadto wskazania wymaga, że strona skarżąca, podpisując umowę o dofinansowanie projektu zobowiązała się do stosowania aktualnie obowiązującej treści Wytycznych (§ 5 ust. 7 umowy o dofinansowanie). Zgodnie zaś z zapisami sekcji 6.2 pkt 3 lit. d) -g) Wytycznych, wydatkiem kwalifikowalnym jest wydatek spełniający łącznie następujące warunki: d) został uwzględniony w budżecie projektu współfinansowanego ze środków EPS, z zastrzeżeniem pkt 10 i 11 podrozdziału 8.3, a w przypadku projektów współfinansowanych ze środków FS i EFRR - w zakresie rzeczowym projektu zawartym we wniosku o dofinansowanie projektu, e) został poniesiony zgodnie z postanowieniami umowy o dofinansowanie projektu, f) jest niezbędny do realizacji celów projektu i został poniesiony w związku z realizacją projektu, g) został dokonany w sposób przejrzysty, racjonalny i efektywny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wskazane naruszenia Wytycznych jednocześnie stanowiły naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie projektu zawartych w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Podkreślenia również wymaga, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1-3 u.f.p. wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasad uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów oraz sposób umożliwiający terminową realizację zadań, a także w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań. W oparciu o art. 47 tej ustawy, podmiot wnioskujący o przyznanie środków publicznych na realizację wyodrębnionego zadania, powinien przedstawić ofertę wykonania zadania zgodnie z zasadami uczciwej konkurencji, gwarantującą wykonanie zadania w sposób efektywny, oszczędny i terminowy. Sąd rozważył przy tym, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi wówczas, gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia, co oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem. Przepis ten należy wykładać szeroko w kontekście ochrony interesów finansowych Unii (wyrok TSUE z 1 października 2020 r. w sprawie C-743/18, pkt 59 i 63). "Nieprawidłowość" ma miejsce zarówno w sytuacji, gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody, jak i w sytuacji, gdy mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Szkodą w interesach finansowych Unii Europejskiej jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa unijnego lub krajowego. Stanowisko organu, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 poprzez przedstawienie do sfinansowania wydatków niekwalifikowalnych jest prawidłowe. Zdaniem Sądu, opisana powyżej nieprawidłowość stanowiła o realnej szkodzie w budżecie UE w rozumieniu ww. przepisu. Mówiąc bowiem o nieprawidłowości, mamy do czynienia z działaniem lub zaniechaniem, które mogło spowodować realną (faktyczną) lub hipotetyczną (potencjalną) szkodę w budżecie ogólnym UE w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku (wyroki NSA: z 19 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 51/13, z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 173/13, z 21 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 919/13; CBOSA). Stwierdzone naruszenia musiały skutkować pozbawieniem skarżącego części otrzymanej pomocy i takie rozstrzygnięcie odpowiada dyspozycji art. 207 ust. 9 u.f.p., gdyż skarżący nie zwrócił żądanych środków dobrowolnie, wobec czego zaistniała podstawa prawna do wydania w tej kwestii decyzji zobowiązującej go do zwrotu wraz z odsetkami. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie nie zasługiwała cała grupa zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Sąd w szczególności nie znalazł podstaw do podzielenia stanowiska strony w kwestii znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zgłoszonych w toku postępowania wniosków dowodowych zarówno ze źródeł osobowych (zeznania strony i K. P.), jak też dowodów z dokumentów (pismo [...] - Instytut Spawalnictwa w G. oraz oświadczenia K. P., P. N. i uczestników kursów). Trafnie organ uznał, że materiał dowodowy został zebrany i rozpatrzony w sposób wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 maja 2024 r., sygn. akt II GSK 330/21, Lex nr 3719945). Organ nie miał obowiązku dopuszczenia każdego dowodu proponowanego przez stronę, jeżeli dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego adekwatne i wystarczające były inne dowody (zob. wyroki NSA z: 20 stycznia 2010 r., sygn. akt II FSK 1313/08; 5 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1892/09, 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I FSK 1870/13; CBOSA). Ocena zasadności wniosków dowodowych musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (w szczególności w kontekście kompletności i wiarygodności zgromadzonych w sprawie dowodów). Mając to na uwadze, stwierdzić należy, że zgłoszone przez stronę dowody na okoliczność prowadzenia przez P. N. czynności poza godzinami prowadzonych w ramach kursu spawania zajęć dotyczyły okoliczności przez organ niekwestionowanych, które z uwagi na przedstawiony we wniosku o dofinansowanie projektu sposób kalkulacji wynagrodzenia instruktora spawalnictwa uzależniony od godzin prowadzenia zajęć w ramach kursu, nie mogły mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z tym Sąd uznał za niezasadne zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 w zw. z art. 8 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 136 § 1 k.p.a. Uwzględniając przedstawiony stan prawny oraz zgromadzone dowody, jak również biorąc pod uwagę zakres zarzutów podniesionych w skardze, Sąd stwierdził, że organ podjął niezbędne działania w celu dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych, umożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Ocena dowodów, jakiej dokonał organ, nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a., w związku z czym nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez organ pozostałych wskazanych w skardze przepisów k.p.a., tj.: art. 7a § 1 oraz art. 11 k.p.a. Materiał w sprawie został zgromadzony w sposób kompletny, a w uzasadnieniu decyzji organ przedstawił swe stanowisko, odnosząc się do wszystkich wniosków i zarzutów strony skarżącej. W ocenie Sądu to, że treść kwestionowanej decyzji nie odpowiada oczekiwaniom strony, w żaden sposób nie stanowi o zaistnieniu w sprawie wątpliwości co do treści normy prawnej, które powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony (art. 7a § 1 k.p.a.), czy też o braku analizy pełnego materiału dowodowego (art. 11 i art. 80 k.p.a.). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.