I SA/Ol 250/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski ( sprawozdawca ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 9 maja 2019r. sprawy ze skargi B. P. na informację Agencji Rozwoju Regionalnego S.A. z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nieuwzględnienia protestu oddala skargę B.P. prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą A (dalej: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") złożył w dniu 10 sierpnia 2018 r. wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Wdrożenie technologii informacyjno – komunikacyjnych w przedsiębiorstwie A" w konkursie nr "[...]" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka "[...]", Działanie 1.5 – Nowe modele biznesowe i ekspansja, Poddziałanie 1.5 – Technologie informacyjno-komunikacyjne w działalności MŚP, organizowanym przez Agencję A (dalej: "IP", "Instytucja pośrednicząca" lub "organ", "Agencja"). Wniosek dotyczył dofinansowania w kwocie 504 869,26 zł. Z opisu projektu wynika, że skarżący planował zakup usługi biznesplanu, usługi budowy portalu do rezerwacji jachtów/noclegów, środków trwale niezbędnych do uruchomienia portalu, usługi kampanii reklamowej połączonej z promocją projektu i portalu rezerwacyjnego. Pismem z dnia "[...]" poinformowano stronę o negatywnej ocenie wniosku, gdyż projekt nie spełniał kryteriów merytorycznych ogólnych obligatoryjnych dopuszczających do dalszej części oceny. W uzasadnieniu organ poinformował, że wniosek przeszedł pozytywnie weryfikację wymogów formalnych i został przekazany do oceny formalno - merytorycznej. W wyniku oceny formalnej Komisja Oceny Projektów stwierdziła, że projekt nie spełnia kryterium obligatoryjnego: "Kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego) zerojedynkowego numer 1 – Możliwość uzyskania dofinasowania przez projekt. W uzasadnieniu wskazano, że: - Wnioskodawca odpowiedział zbyt ogólnie na zadane w trakcie oceny przez Oceniającego pytanie, dlaczego nie zamierza skorzystać w projekcie z tańszych, gotowych rozwiązań zamiast rozwiązań dedykowanych, - zaplanowana do nabycia w ramach projektu drukarka do zdjęć jest zbędna do prawidłowego działania systemu informatycznego, - zaplanowane do nabycia w ramach projektu urządzenie wielofunkcyjne, również jest zbędne do prawidłowego działania systemu informatycznego, - zaplanowane do nabycia w ramach projektu dwa tablety przy jednoczesnym zakupie dwóch laptopów są wydatkiem niegospodarnym. Agencja wskazała, że kryteria merytoryczne wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 zostały zatwierdzone przez Komitet Monitorujący Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa "[...]" na lata 2014-2020 i określone w Szczególnym opisie osi priorytetowej (SZOOP) Inteligentna Gospodarka "[...]". Zgodnie z §11 ust. 14 i 16 Regulaminu: Wnioski o dofinansowanie projektów pozytywnie ocenione w ramach oceny kryteriów, formalnych poddawane są ocenie w ramach kryteriów merytorycznych zatwierdzonych dla RPO przez KM RPO i określonych w SzOOP. Ocena kryteriów merytorycznych jest oceną kilkustopniową obejmującą: I. ocenę kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych i specyficznych (obligatoryjnych); II. ocenę kryteriów merytorycznych punktowych i premiujących oraz zgodnie z § 11 ust. 24 Regulaminu: Niespełnienie co najmniej jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) oraz specyficznych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z art. 53 ustawy wdrożeniowej. W związku z powyższym, na podstawie § 11 ust, 24 Regulaminu projekt otrzymał negatywną ocenę na etapie oceny formalno – merytorycznej z powodu niespełnienia kryterium merytorycznego ogólnego zerojedynkowego nr 1- Możliwość uzyskania dofinansowania przez projekt. Pismem z dnia 28 stycznia 2019 r. strona złożyła protest, w którym zarzuciła naruszenie art. 37 ust.1, art. 41 ust.1 pkt 7a, art. 45 ust. 3 i 4 ustawy wdrożeniowej, uchwały nr "[...]" Zarządu Województwa "[...]" z dnia "[...]", SzOOP, Regulaminu Konkursu, karty oceny – załącznik nr 12 do Regulaminu oraz ustawy Prawo Przedsiębiorców z 6 marca 2018 r. Odnosząc się do poszczególnych ocen wnioskodawca zakwestionował je i podniósł, że: - Oceniający skierował do wnioskodawcy nieprecyzyjne i ogólnikowe zapytanie, wymuszając na Wnioskodawcy domysły o co do informacji które powinien udzielić; zarzucił Oceniającemu, organ dokonujący oceny projektu nie zapoznał się z całością dokumentacji i dokonał krzywdzącej, nieprawidłowej oceny stwierdzając, że wnioskodawca w treści wyjaśnień merytorycznych odpowiadając na ww. pytanie ograniczył się jedynie do zdawkowej informacji zgodnie z którą "nie jest możliwe zastosowanie gotowych rozwiązań", gdyż w wyjaśnieniach na str. 5 wyczerpująco wyjaśnił, iż stworzenie portalu nie jest możliwe w oparciu o gotowe rozwiązania, co wynika między innymi z opinii wystawionych przez "[...]", - dokumentacja konkursowa nie wymaga, ażeby nabywane środki trwałe były nierozerwalnie związane z systemem; drukarka docelowo ma służyć drukowaniu zdjęć jachtów, domków umieszczanych w witrynie i które w postaci tradycyjnej będą wywieszane w gablocie informacyjnej i w G. i tym samym spełnia warunek zwiększenia udziału "[...]" w działalności przedsiębiorstwa; Wnioskodawca ponadto zarzuca, iż przedsiębiorstwa produkcyjne są przychylniej traktowane aniżeli usługowe powołując się na przykład firmy U., której nie zakwestionowano środków trwałych nie będących końcowym elementem systemu, - urządzenie wielofunkcyjne jest niezbędnym urządzeniem do funkcjonowania portalu, gdyż będzie wykorzystywane do druku zawieranych z klientami umów i faktur; Wnioskodawca w tym przypadku również zwraca uwagę, iż dokumentacja konkursowa nie wymaga, ażeby nabywane środki trwałe były nierozerwalnie związane z systemem a urządzenie wielofunkcyjne bezsprzecznie jest elementem "[...]", - w przedsiębiorstwie po realizacji projektu będą pracować 3 osoby łącznie z właścicielem; tablety będą wykorzystywane przez dwóch sprzedawców w terenie natomiast jeden z zakupionych laptopów będzie służył właścicielowi a drugi będzie służył albo pracownikowi albo klientowi, który zechce" siedzibie firmy zarezerwować jacht/nocleg za pośrednictwem systemu; wnioskodawca zwraca również uwagę, iż jeśli konkretne środki trwałe nie są kwalifikowalne w ramach działania, stosowna i jasna informacja powinna znaleźć się w dokumentacji konkursowej. Agencja w piśmie z dnia "[...]" poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu, podtrzymując argumentację zawartą w informacji o negatywnej ocenie projektu z wyjątkiem uznania, że wnioskodawca odpowiedział na pytanie i wątpliwości Oceniającego i wykazał zasadność nabycia systemu dedykowanego. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze na powyższą informację strona wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny. Zdaniem strony naruszono art. 37 ust.1 i 2, art. 41 ust.1, art. 45 ust.3 ustawy wdrożeniowej. W uzasadnieniu skargi strona nie zgodziła się z argumentacją organu uznającego niezasadność zakupu określonych środków trwałych - drukarki do zdjęć, urządzenia wielofunkcyjnego oraz tabletów, bowiem jej zdaniem stanowiły one nieznaczną część wydatków kwalifikowanych. Opisała przebieg oraz jej zarzuty wobec procedury m.in. uzupełnienia wniosku. Strona podniosła również zarzut dotyczący rozpatrywania protestu przez osoby zaangażowane w przygotowanie lub ocenę projektu. W piśmie procesowym z dnia 4 kwietnia 2019 r. strona przedstawiła orzecznictwo na poparcie swojego stanowiska dotyczącego poprawy wniosku na etapie oceny merytorycznej i nieudostępnienia generatora. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Kontroli sądowej w niniejszej sprawie została poddana informacja Agencji, jako instytucji pośredniczącej w realizacji zadań w ramach RPO, o nieuwzględnieniu protestu strony skarżącej od negatywnej oceny merytorycznej jej projektu. Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem. Na podstawie art. 3 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a", sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami szczególnymi są m.in. przepisy ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1431), dalej: "ustawa wdrożeniowa", które określają m.in. sposób wyboru projektów do dofinansowania oraz procedurę odwoławczą w sprawach dotyczących oceny projektów finansowanych ze środków regionalnego programu operacyjnego. Zgodnie z art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, w wyniku rozpatrzenia skargi, sąd może: uwzględnić skargę, stwierdzając, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1a); orzec, że pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję zarządzającą lub pośredniczącą (pkt 1 b); oddalić skargę w przypadku jej nieuwzględnienia (pkt 2); umorzyć postępowanie w sprawie, jeżeli jest ono bezprzedmiotowe (pkt 3). W art.37 ust.1 ustawy wdrożeniowej zawarte są wiążące organ zasady wyboru projektów, nakazujące dokonywanie oceny w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewniający wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Rolą sądu jest dokonanie oceny, czy organ przeprowadził wybór projektu z poszanowaniem ww. zasad. Dodać przy tym należy, iż rozpatrując skargę wniesioną na negatywną ocenę projektu, sąd administracyjny powinien badać zasadność oceny projektu, czyli sięgać do argumentacji, na podstawie której projekt został oceniony. Należy podkreślić, że kontrola sądu administracyjnego przeprowadzana w tym zakresie, powinna zmierzać do oceny, czy argumentacja oceniającego nie jest dowolna, czy mieści się w granicach danej sprawy, czy nie jest oderwana od kryteriów wynikających z regulaminu konkursu. Bowiem sądowa kontrola legalności działań instytucji zarządzającej w procesie wyboru projektu do dofinansowania jest ograniczona. Sąd nie jest uprawniony do weryfikacji merytorycznej oceny projektu, dokonanej przez ekspertów, np. poprzez odmienną ocenę założeń tego projektu i przyznanie określonej liczby punktów ocenianemu projektowi, lecz uprawniony jest do kontroli sporządzonej oceny w kontekście przestrzegania kryteriów tej oceny, takich jak równość, przejrzystość, bezstronność, niezmienność i rzetelność, wywodzonych z przepisów ustawy wdrożeniowej, a także z punktu kompletności tej oceny oraz jasności przyjętych kryteriów (wyrok NSA z 17 grudnia 2013 r., II GSK 2249/13, CBOSA). Wskazać przy tym należy, że sąd nie jest kolejną, trzecią instancją badającą poprawność wniosku, lecz dokonuje kontroli prawidłowości oceny działania organu. Może zaś sąd stwierdzić, czy ocena wniosku dokonana w ramach przeprowadzonego konkursu, dokonana została w sposób zgodny z obowiązującą organ procedurą. Zdaniem Sądu zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy na etapie oceny merytorycznej były podstawy do wykluczenia projektu skarżącego z dalszej procedury wyboru projektu, w oparciu o zastosowane kryterium oceny. Przypomnieć należy, że IP uznała, że projekt nie spełnia kryterium merytorycznego ogólnego (obligatoryjnego). Skarżący zarzuca Instytucji pośredniczącej, że niesłusznie oceniła w ramach tego kryterium, uznając wskazane we wniosku środki trwałe jako zbędne dla działania systemu informatycznego. Kryteria wyboru projektów w ramach konkursu nr "[...]" w ramach RPO Województwa "[...]" na lata 2014-2020 Oś priorytetowa 1 – Inteligentna gospodarka "[...]", Działanie 1.5 – Nowe modele biznesowe i ekspansja, Poddziałanie 1.5 – Technologie informacyjno-komunikacyjne w działalności MŚP, a także szczegółowe zasady postępowania zostały określone w Regulaminie konkursu, który został ogłoszony i był dostępny dla każdego potencjalnego beneficjenta. W § 11 ust.16 i 24 Regulaminu konkursu wskazano, że ocena kryteriów merytorycznych jest kilkustopniowa, przy czym niespełnienie chociażby jednego z kryteriów merytorycznych ogólnych (obligatoryjnych) powoduje negatywną ocenę wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z § 11 ustęp 15 Regulaminu konkursu: W przypadku oceny spełnienia kryteriów merytorycznych, w ocenie uczestniczą Członkowie KOP powołani w skład KOP, niezbędni do prawidłowej oceny kryteriów. Każde kryterium oceniane jest przez Członka KOP powołanego w skład KOP. W zakresie oceny kryterium przez Członka Komisji Oceny Projektów - eksperta "[...]" (ekspert zewnętrzny technologii informacyjno-komunikacyjnych z ramienia Urzędu Marszałkowskiego) stwierdzono, iż wniosek nie spełnia powyższego kryterium. Ocena projektu w wyniku złożonego protestu w zakresie kryterium ogólnego (obligatoryjnego) nr 1 - zgodnie z obowiązującą procedurą - dokonana była przez innego Członka Komisji Oceny Projektów- eksperta "[...]" - niż pierwotnie. Konkluzja była jednak podobna: projekt nie spełnia ww. kryterium. Analiza treści postanowień Regulaminu i dokumentów (m.in. wzór karty oceny kryteriów merytorycznych ogólnych i specyficznych wyboru projektów raz kart oceny dokonanych przez członków KOP) prowadzi do wniosku, że Instytucja nie naruszyła ani ogólnych zasad określonych w ustawie, ani trybu postępowania wyznaczonego ww. Regulaminem, szczegółowo regulującym wszystkie istotne kwestie dotyczące: zakresu operacji, uprawnionych wnioskodawców, warunków przyznawania wsparcia, warunków kwalifikowalności wydatków. W odniesieniu do podnoszonej przez stronę kwestii uznania przez ekspertów "[...]" zarówno na ocenie pierwotnej, jak ocenie po proteście, drukarki do zdjęć, urządzenia wielofunkcyjnego i tabletów jako wydatków niekwalifikowalnych zwrócić należy uwagę, że regulamin konkursu nie przewiduje żadnego minimalnego pułapu wydatków uznanych jako niekwalifikowane, przy którym wniosek mógłby uzyskać ocenę pozytywną. Wydatki przedstawione w budżecie przez wnioskodawcę jako kwalifikowane, powinny być uzasadnione i niezbędne do realizacji danego projektu, zatem kwalifikowane w całości. Odnosząc się co do zarzutu strony co do niejasnych dla niej wezwań IP o złożenie wyjaśnień wskazać należy, że to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek starannego i odpowiadającego złożeniom danego programu operacyjnego przygotowania dokumentacji konkursowej. Szczególne znaczenie ma przygotowanie wniosku, wymaganych dokumentów aplikacyjnych z uwzględnieniem znanych wnioskodawcy kryteriów oceny. To wnioskodawca musi zadbać, by przekonać instytucję rozdysponowującą pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania oraz wykazać na podstawie jakich danych powyższe wywodzi. Istotą postępowania konkursowego jest bowiem wykazanie w składanej dokumentacji aplikacyjnej wszystkich wymaganych elementów w sposób jednoznaczny, czytelny, spełniający wszystkie wskazane zakresy. Instytucja organizująca konkurs ma obowiązek zapewnienia równego traktowania wnioskodawców, stąd nie ma możliwości wskazywania ewentualnych odpowiedzi. Zdaniem Sądu stwierdzić należy, że organ dokonał oceny omawianego kryterium w sposób przejrzysty i rzetelny uwzględniając całość dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawcy, mając na uwadze obowiązujące kryteria do przedmiotowego konkursu. Spełnienie kryterium ma bowiem wynikać z samej treści wniosku i załączonych do niego załączników, natomiast nie może być rezultatem dociekań intencji wnioskodawcy. W odniesieniu do zarzutu nieudostępnienia generatora i możliwości uzupełniania wniosku wskazać należy, że procedura uzupełnienia wniosku zawarta jest w § 11 ust. 19 – 22 Regulaminu konkursu. Jak wynika z akt sprawy zakres uzupełnień dotyczył przede wszystkim biznesplanu (opisy w biznesplanie) i analizy finansowej, czyli dokumentów sporządzanych poza systemem "[...]", w zwykłych programach "[...]", na poprzednich wersjach dokumentów które skarżący sam przygotowywał i posiadał. Zapisy w samym wniosku mogły wymagać poprawy wyłącznie co do wartości wydatków kwalifikowanych (oraz wnioskowanej kwoty dofinansowania która wynikała z powyższej wartości.). Jak słusznie podnosi IP gdyby z powodów technicznych nie była możliwa zmiana samego wniosku w tym zakresie, a skarżący napisał o tym w piśmie przewodnim dokonując odpowiednich zmian kwot w biznesplanie, nie spowodowałoby to uznania zmian za niedokonane. W ocenie Sądu nie jest zasadny zarzut dotyczący rozpatrywania protestu przez osoby zaangażowane w przygotowanie lub ocenę projektu. Jak wynika z akt sprawy wynik rozpatrzenia protestu – informacja z dnia "[...]" była podpisana przez osoby reprezentujące IP: A.B. - Członka Zarządu i C.D. -- Prokurenta, natomiast informacja o negatywnej ocenie projektu z dnia "[...]" podpisana została przez osoby reprezentujące IP: E.F. - Prezesa Zarządu i G.H. - Członka Zarządu. W związku z powyższym rzeczony zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Reasumując wskazać należy, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że to na wnioskodawcy spoczywa ciężar udokumentowania i uzasadnienia racjonalności i zasadności refundacji określonych wydatków przedstawionych w projekcie ze środków publicznych. Przyjęcie odmiennego sposobu rozumowania sprzeczne byłoby z ideą konkursu, gdzie premiowane winny być wnioski najlepiej sporządzone i najlepiej wpisujące się w cel danego programu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 772/17). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że wnioskodawca, przystępując do konkursu, winien znać jego zasady, gdyż są one publikowane i dostępne dla wszystkich w jednakowy sposób. Każdy uczestnik konkursu wyraża akceptację dla zasad konkursu i w dalszych swych działaniach w postępowaniu konkursowym, chcąc uzyskać pomoc musi się do tych zasad precyzyjnie stosować. Obowiązek starannego przygotowania dokumentacji aplikacyjnej, zgodnie z wymogami konkursu, ciąży zawsze na wnioskodawcy. Braki w złożonej dokumentacji czy jej niespójność, skutkujące zakwestionowaniem spełnienia przez wniosek różnych kryteriów dopuszczających, winny zostać ocenione negatywnie (por. wyrok NSA 9 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 896/17; wyrok NSA z 3 lutego 2017 r., sygn. akt. II GSK 60/17). W tych realiach faktycznych i prawnych sąd nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasad wynikających z art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, tj. nie można zarzucić organowi, aby dokonał oceny projektu w sposób nieprzejrzysty, nierzetelny bądź stronniczy, jak też aby złamał zasadę przyznania wnioskodawcom równego dostępu do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. W związku z powyższym, wobec niestwierdzenia, aby w związku z oceną projektu, dokonaną przez Instytucję pośredniczącą, doszło do naruszenia przepisów prawa, na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej skargę należało oddalić.