I SA/Ol 298/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Błesiński Sędziowie sędzia WSA Wojciech Czajkowski sędzia WSA Jolanta Strumiłło (sprawozdawca) Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015r. sprawy ze skargi Podmiotu A. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Dyrektora Izby Skarbowej na rzecz Podmiotu A. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. w O. (dalej powoływana jako "skarżąca", "strona"," wierzyciel") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej ( dalej powoływany jako "DIS") z dnia "[...]" r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym: Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia "[...]"r., sygn. akt "[...]" (dalszy zbieg egzekucji, zgodnie z art. 773 § 3 k.p.c.), na skutek zbiegu egzekucji Naczelnikowi Urzędu Skarbowego w B. została przekazana do łącznego prowadzenia egzekucja z wynagrodzenia za pracę, wypłacanego dłużniczce O. K. przez jej pracodawcę - Szkołę Podstawową w S., w trybie egzekucji administracyjnej. Pismem z dnia 2 czerwca 2014 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Skarbowego w B. z prośbą o udzielenie informacji odnośnie egzekucji prowadzonej z majątku O. K., w tym o podanie wysokości kwot wszystkich wierzytelności zobowiązanej, ze wskazaniem na rzecz jakich wierzycieli i w jakich kwotach przekazywane są środki uzyskiwane z zajęcia wynagrodzenia za pracę w Szkole Podstawowej w S.. Naczelnik Urzędu Skarbowego pismem z dnia 12 czerwca 2014r. udzielił wierzycielowi wyjaśnień odnośnie stanu egzekucji prowadzonej na jego rzecz, jednocześnie zaznaczając, iż na gruncie przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz kodeksu postępowania administracyjnego nie istnieją podstawy do udzielenia informacji odnośnie innych wierzycieli oraz dochodzonych na ich rzecz należności. W odpowiedzi skarżąca poinformowała, iż odmowa udzielenia żądanych informacji narusza zasady ogólne k.p.a., w związku z czym wierzyciel ponownie zażądał udzielenia informacji wyszczególnionych w piśmie z dnia 2 czerwca 2014r., dodatkowo wnosząc o wskazanie ile stron liczą akta całego postępowania egzekucyjnego oraz ile stron liczą same wnioski egzekucyjne wszystkich stron postępowania. Jednocześnie wierzyciel zaznaczył, że w przypadku dalszego bezpodstawnego odmawiania udzielenia żądanych informacji, należy wydać stosowne postanowienie na podstawie art. 17 § 1 u.p.e.a. Postanowieniem z dnia "[...]". Naczelnik Urzędu Skarbowego w B., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia informacji dotyczącej egzekucji z majątku zobowiązanej O.K.w zakresie: - wskazania kwot wszystkich wierzytelności zobowiązanej oraz podania wierzycieli i wysokości ich wierzytelności, - liczby stron akt wszystkich postępowań egzekucyjnych, prowadzonych wobec zobowiązanej oraz liczby stron wniosków egzekucyjnych wszystkich wierzycieli. W treści uzasadnienia rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał między innymi, iż zakres żądanych informacji wykracza poza ramy postępowania, w którym stroną jest wnioskodawca, bowiem, zgodnie z postanowieniem sądu, Naczelnik Urzędu Skarbowego przejął egzekucję wierzytelności strony do łącznego prowadzenia jedynie co do składnika majątkowego, do którego nastąpił zbieg egzekucji sądowej i administracyjnej, to jest do wynagrodzenia za pracy. W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wskazała, że bezprawne jest stanowisko organu I instancji co do okoliczności, iż nie jest ona stroną postępowania egzekucyjnego, prowadzonego z majątku zobowiązanej O. K. na rzecz innych wierzycieli. Postanowieniem z dnia "[...]". Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził niedopuszczalność powyższego zażalenia, na które to postanowienie strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W wyniku rozpatrzenia wniesionej skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014r., sygn. akt I SA/Ol 789/14 uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, iż Dyrektor Izby Skarbowej bezpodstawnie odstąpił od dwuinstancyjnego trybu postępowania administracyjnego, ponieważ brak pełnomocnictwa radcy prawnego, reprezentującego stronę, stanowił brak formalny zażalenia, który mógł być usunięty w trybie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., natomiast kwestia oceny reprezentacji strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji mogła być dokonana tylko i wyłącznie w trakcie kontroli instancyjnej postanowienia Naczelnika Urzędu Skarbowego w B.. W wyniku uwzględnienia stanowiska WSA w Olsztynie Dyrektor Izby Skarbowej wydał zaskarżone rozstrzygnięcie, w którego uzasadnianiu wskazał, że zarówno udzielenie merytorycznej odpowiedzi na zapytanie wierzyciela, jak również odmowa udzielenia określonych informacji, powinna nastąpić w formie zwykłego pisma. Zdaniem organu odwoławczego w przypadku odmowy udzielenia informacji, nie jest zasadne podejmowanie formalnego rozstrzygnięcia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. o odmowie wszczęcia postępowania, ponieważ pismo wierzyciela zawierające zapytanie odnośnie prowadzonej egzekucji administracyjnej nie wszczyna żadnego nowego postępowania administracyjnego, nie jest to sprawa w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., która podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej (postanowienia). Udzielenie wierzycielowi informacji (i analogicznie w uzasadnionych przypadkach, odmowa udzielenia takiej informacji) w zakresie prowadzonej egzekucji administracyjnej mieści się w pojęciu tzw. czynności materialno-technicznych. Wniosek wierzyciela o udzielenie informacji na temat prowadzonego postępowania egzekucyjnego ma bowiem charakter "wpadkowy" w stosunku do tego postępowania egzekucyjnego i nie może on uruchomić "postępowania w postępowaniu". W ocenie DIS w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw do zastosowania przez Naczelnika Urzędu Skarbowego regulacji prawnej z art. 61a § 1 k.p.a. i w rezultacie do wydania zaskarżonego postanowienia. Odmowa udzielenia wierzycielowi informacji w materii wskazanej w przedmiotowym postanowieniu powinna była nastąpić w formie zwykłego pisma, jako czynność materialno-techniczna. W sytuacji odmowy udzielenia żądanych informacji, Wierzyciel może natomiast skorzystać z trybu przewidzianego w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) i - w oparciu o przepis art. 3 § 2 pkt 4 przywołanej ustawy - poddać taką czynność organu egzekucyjnego kontroli sądowo-administracyjnej. Z uwagi na powyższe, zdaniem DIS, postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia "[...]"., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., należało wyeliminować z obrotu prawnego jako wadliwe. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego - art. 9, art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 17 § 1, art. 36 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji mające istotny wpływ na wynik sprawy - poprzez uznanie, że odmowa udzielenia wierzycielowi określonych informacji w zakresie prowadzonej egzekucji administracyjnej niezbędnych do wykonania jakichkolwiek dalszych czynności w sprawie mieści się w pojęciu tzw. czynności materialno-technicznych i nie wymaga wydania postanowienia w tym zakresie. W uzasadnieniu wskazano m.in., że wierzyciel, inicjując postępowanie egzekucyjne ma na celu zaspokojenie swoich roszczeń. Przejęcie przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w B., na skutek postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia "[...]"r., sygn. "[...]", prowadzenia egzekucji wobec O.K. nie może pozbawiać wierzyciela wpływu na sposób ich egzekwowania. Wierzyciel, dążąc do zaspokojenia swoich roszczeń, ma prawo podejmować decyzje mające bezpośredni wpływ na prowadzone postępowanie, w tym również może żądać jego zawieszenia lub nawet umorzenia. Aby móc racjonalnie korzystać z przysługujących mu uprawnień, wierzyciel powinien mieć pełną wiedzę dotyczącą toczącego się postępowania. Z uwagi na fakt, iż z wynagrodzenia za pracę wypłacanego zobowiązanej O. K. przez Szkołę Podstawową w S. środki prawdopodobnie przekazywane są na rzecz wielu różnych wierzycieli skarżąca zwróciła się do Urzędu Skarbowego w B.z prośbą o udostępnienie informacji odnośnie egzekucji prowadzonej z majątku O. K., w tym o podanie wysokości kwot wszystkich wierzytelności zobowiązanej, ze wskazaniem na rzecz jakich wierzycieli i w jakiej wysokości środki z tegoż wynagrodzenia są przekazywane, gdyż, na podstawie art. 36 § 1 u.p.e.a., w zakresie niezbędnym do wszczęcia lub prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz udzielania pomocy na podstawie ustawy o wzajemnej pomocy organ egzekucyjny lub wierzyciel, o którym mowa w art. 5, może żądać od uczestników postępowania informacji i wyjaśnień, jak również zwracać się o udzielenie informacji do organów administracji publicznej oraz jednostek organizacyjnych im podległych lub podporządkowanych, a także innych podmiotów. Skarżąca podniosła również, iż zgodnie z 17 u.p.e.a. zajęcie przez organ stanowiska w sprawach dotyczących postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia, a ponadto w świetle art. 9 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, nie ulega wątpliwości, iż informacja dotycząca całego obrazu postępowania egzekucyjnego prowadzonego z majątku O. K. ma wpływ na ustalenie praw strony. Skarżąca wskazała, że wniosek o udzielenie określonych informacji nie inicjuje, jak twierdzi organ, "postępowania w postępowaniu", lecz dotyczy kwestii, które wynikły w toku już toczącego się postępowania a zgodnie z art. 123 § 1 i 2 k.p.a w zw. z art. 18 u.p.e.a. w takim wypadku organ zajmuje stanowisko wydając postanowienie a nie udzielając odpowiedzi w drodze zwykłego pisma. Ponadto skarżący wystąpił do organu o podanie ilości stron akt postępowania, aby móc podjąć decyzję co do wystąpienia o dostarczenie kopii akt, a także liczby stron wniosków egzekucyjnych wszystkich wierzycieli. Organ odmówił nawet tej informacji. Takie działanie organu na pewno nie jest czynnością techniczną - uniemożliwia bowiem prowadzenia przez wierzyciela dalszej egzekucji. Jest to tym bardziej uciążliwe dla wierzyciela, że organ nie przekazuje żadnych środków tytułem egzekucji , a skarżący nie może poznać powodów nieskuteczności egzekucji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie zaś do art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) – dalej powoływana jako "p.p.s.a." uwzględnienie skargi następuje w przypadku: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami skargi oraz podstawą prawną. W ramach tej kontroli Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W wyniku kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził mogące mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia uchybienia proceduralne polegające na nienależytym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia , w którym brak jest powołania podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia w zakresie umorzenia postępowania organu pierwszej instancji. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.). Zgodnie z treścią art. 107 k.p.a. decyzja powinna zawierać: (...) powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (...) zaś uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa." Kwestię uzasadnienia reguluje § 3 art. 107 k.p.a., który stawia uzasadnieniu określone wymogi podkreślając określeniem "w szczególności" jako niezbędne - "wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa". Wynika z tego m.in. że uzasadnienie prawne ma wyjaśnić nie tylko powołaną (wskazaną) w decyzji podstawę prawną, ale ma "przytoczyć przepisy prawa". Z wykładni językowej wynika, że przytoczenie przepisów prawa to nie to samo co ich powołanie (wskazanie, podanie), albowiem słowo "przytoczyć" oznacza "podać w dosłownym lub przybliżonym brzmieniu (czyjąś wypowiedź lub tekst pisany); zacytować" (Słownik Języka Polskiego, tom drugi, L-P Państwowe Wydawnictwo Naukowe Warszawa 1988, str. 1062). Zarówno judykatura, jak i doktryna prawa nadają wysoką rangę należytemu uzasadnieniu decyzji administracyjnej (w przedmiotowej sprawie postanowienia). Uzasadnienie rozstrzygnięcia ma objaśnić stronie tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania przepisu w sprawie w określonym stanie faktycznym. Konsekwencją tego rozumowania jest bowiem wydanie przez organ rozstrzygnięcia odpowiadającego normie prawnej zawartej w danym przepisie ustawy. Konkretyzacja prawa dokonuje się więc w rozstrzygnięciu, a uzasadnienie służy wskazaniu stronie motywów, jakimi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy administracyjnej. W literaturze podkreśla się, że uzasadnienie w dziedzinie faktów musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia. W sferze prawa chodzi natomiast o wskazanie normy prawnej obowiązującej i jej znaczenia ustalonego w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Wydawnictwo CH BECK, Warszawa 2012, str. 442). W tym miejscu wskazać również należy, że z zasady ogólnej prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że na organ nałożony został obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ustalenia poczynione zaś w wyniku tych wyjaśnień muszą znaleźć swoje odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu i w uzasadnieniu decyzji ( w związku z art. 126 k.p.a. także w uzasadnieniu postanowienia). Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. uzasadnienie faktyczne postanowienia powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem zadaniem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część postanowienia. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Zasada przekonywania zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji, bowiem w przeciwnym wypadku nie mają one możliwości obrony swoich słusznych interesów przed organem odwoławczym, jak i przed sądem administracyjnym. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś decyzji w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 k.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: 25 listopada 2009 r., sygn. I OSK 558/09 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA, z dnia 16 marca 1998 r., sygn. II SA 96/98, publ. Lex nr 41681, z dnia 28 października 1998 r., sygn. I SA/Gd 1651/96; z dnia 13 grudnia 1988 r., sygn. II SA 497/88, publ. ONSA 1989, nr 2, poz. 68, Lex nr 10079; z dnia 8 maja 1998 r., I SA/Lu 380/97 – nie publikowane). Analiza rozstrzygnięcia organu odwoławczego podjętego w ramach kontrolowanego postępowania pozwala stwierdzić, że organ administracji w tym zakresie dopuścił się naruszeń prawa, polegającego na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zdaniem Sądu organ nie wywiązał się z obowiązku dokładnego uzasadnienia przyjęcia konkretnego przepisu jako podstawy rozstrzygnięcia. Z uzasadniania zaskarżonego postanowienia nie wynika co było podstawą umorzenia postępowania. Należy zwrócić uwagę, że powołanie przez DIS w osnowie postanowienia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nie stanowi wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, gdyż jest to przepis o charakterze procesowym regulujący rodzaj rozstrzygnięcia, a nie przepis o charakterze materialnym wskazujący na przyczyny danego rozstrzygnięcia. Decyzje odmowne (negatywne) – w przedmiotowej sprawie postanowienie, dla wnioskodawcy powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa, tak aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały głęboko rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją opartą na przepisach obowiązującego prawa. Organ odwoławczy ograniczył się bowiem do wskazania braku podstaw do stosowania art. 61a § 1 k.p.a. uznając, że postanowienie powinno być wyeliminowane z obrotu. Zaskarżone postanowienie nie zawiera jednak uzasadnienia prawnego, gdyż nie przytacza przepisów prawa, jak również powodów faktycznych umorzenia postępowania. Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. zaskarżone postanowienie należało uchylić. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest uwzględnić powyższe wskazania Sądu. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 p.p.s.a.