I SA/Ol 422/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski, Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub (sprawozdawca), sędzia WSA Wojciech Czajkowski, Protokolant referent stażysta Jakub Gosk, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 5 września 2012r. sprawy ze skargi Gminy na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz przedszkolom realizującym wychowanie przedszkolne, prowadzonym przez osoby prawne na terenie Gminy oddala skargę. I SA/Ol 422/12 Uzasadnienie Uchwałą z dnia "[...]" o nr "[...]" w sprawie badania zgodności z prawem Uchwały Nr XXIV /185/2012 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 kwietnia 2012r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz przedszkolom realizującym wychowanie przedszkolne w innych formach, prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Dobre Miasto, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność § 3 ust. 2 i 3 ww. Uchwały Rady Miejskiej. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 26 kwietnia 2012r. Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła Uchwałę Nr XXIV /185/2012 w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz przedszkolom realizującym wychowanie przedszkolne w innych formach, prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Dobre Miasto. W § 3 ust. 2 ww. uchwały Rada Miejska ustaliła, że: "Z zastrzeżeniem ust. 3, podstawą comiesięcznego przekazywania dotacji przez Gminę Dobre Miasto jest informacja miesięczna o aktualnej liczbie uczniów w oddziałach przedszkolnych i szkolnych bądź o liczbie wychowanków przedszkola lub innej formy wychowania przedszkolnego, dostarczona do Urzędu Miejskiego w Dobrym Mieście do 5- go dnia każdego miesiąca." W § 3 ust. 3 uchwały przyjęto natomiast, że: "W miesiącach wakacyjnych (lipiec i sierpień) liczba uczniów uprawnionych do dotacji stanowi: 1) w szkołach - stan wykazany w informacji miesięcznej w miesiącu czerwcu, łącznie z absolwentami szkoły, za wyjątkiem uczniów skreślonych z listy uczniów, 2) w przedszkolach i formach wychowania przedszkolnego - stan wykazany w informacji miesięcznej w miesiącu czerwcu." W dniu 2 maja 2012r. powyższa uchwała wpłynęła do Regionalnej Izby Obrachunkowej , celem zbadania jej postanowień pod względem zgodności z prawem. Badając przedmiotową uchwałę, Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wskazało, że zgodnie z art. 80 ust. 2, art. 90 ust. 1, 2a i 2b ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.) dotacje dla niepublicznych szkół, przedszkoli i innych form wychowania przedszkolnego oraz innych placówek przysługują na każdego ucznia uczęszczającego do danej szkoły lub placówki, pod warunkiem przedstawienia przez osobę prowadzącą daną jednostkę, organowi właściwemu do udzielenia dotacji, planowanej liczby uczniów, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. W myśl zaś art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty dotacje są przekazywane w 12 częściach, w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Stosownie natomiast do art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zdaniem organu nadzoru, powołane wyżej zapisy § 3 ust. 2 i 3 badanej Uchwały były sprzeczne z przepisami art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty. W myśl tych przepisów, przekazywanie dotacji dla podmiotu dotowanego następuje w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. W ocenie Kolegium, ustawa o systemie oświaty nie uzależnia przekazania dotacji od sporządzenia i złożenia organowi dotującemu informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów na podstawie, której nastąpiłoby przekazanie dotacji. Organ nadzoru zauważył również, iż podstawa udzielenia dotacji została określona przepisami art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Przepisy te nie przewidują przyjęcia dla miesięcy wakacyjnych - lipiec, sierpień - innej podstawy udzielenia dotacji, tj. jak określono w § 3 ust. 3 uchwały, stan wykazany w informacji miesięcznej w miesiącu czerwcu, niż faktyczna, rzeczywista liczba uczniów. W myśl zaś art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Zdaniem Kolegium, przez tryb udzielenia dotacji należało rozumieć wymagania formalne, jakie powinny być spełnione przez podmiot ubiegający się o dotacje, zaś tryb rozliczania to czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości. Podobne stanowisko zostało wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19.02.2009 r.(sygn. I SA/Kr 1106/08). Wobec powyższego organ nadzoru uznał, iż ustalając tryb udzielania i rozliczania dotacji Rada Miejska w Dobrym Mieście nie mogła regulować przedmiotowych kwestii w sposób odmienny niż wynika to z ustawy o systemie oświaty. Nakładanie dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez dotowany podmiot zależy faktyczne otrzymanie części dotacji, stanowiło zatem naruszenie prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Dobre Miasto zarzuciła uchwale Kolegium Izby niezgodne z prawem zastosowanie oraz interpretację art. 80 i art. 90 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty w wyniku, czego niesłusznie przyjęto że złożenie informacji miesięcznej stanowi formalny warunek uzyskania dotacji oraz niesłusznie zakwestionowano fakt doprecyzowania sposobu obliczania faktycznej liczby uczniów w okresie wakacyjnym - co narusza interes prawny Gminy Dobre Miasto oraz jej uprawnienia, wynikające z art. 90 ust. 1, 2a i 2b ustawy o systemie o światy, polegające na prawie ustalenia rzeczywistej liczby uczniów, na których dotacja ma być przekazana. Skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 90 ust. 1, 2a i 2b ustawy o systemie o światy, dotacje dla niepublicznych przedszkoli, szkół i innych form wychowania przedszkolnego przysługują na każdego ucznia uczęszczającego do danej placówki, pod warunkiem, że osoba prowadząca tę placówkę poda organowi właściwemu do udzielenia dotacji planowaną liczbę uczniów nie później niż do dnia 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji. Dotacja przysługuje zatem na faktyczną (rzeczywistą) liczbę uczniów, a podanie planowanej liczby uczniów w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji jest warunkiem nabycia prawa do jej uzyskania i jednocześnie umożliwia jednostkom samorządu odpowiednie zaplanowanie środków w budżecie. Skarżąca podniosła, że w związku z powyższym celem ustalenia rzeczywistej (faktycznej) liczby uczniów stanowiącej podstawę do ustalenia kwoty przekazywanej comiesięcznie dotacji, Rada Miejska wprowadziła zapis § 3 ust. 2 ww. uchwały, zgodnie z którym placówka przekazuje Urzędowi Miejskiemu do 5-dnia każdego miesiąca informację o aktualnej liczbie uczniów bądź wychowanków. Zapis ten nie warunkuje udzielenia (faktycznego otrzymania) dotacji od przekazania informacji comiesięcznej, a jedynie precyzuje sposób ustalenia rzeczywistej liczby uczniów, na których dotacja ma być przekazana. Potrzebę złożenia przez dotowany podmiot informacji comiesięcznej należy rozpatrywać, jako czynność materialno - techniczną z zakresu księgowości i rachunkowości, mającą na celu ustalenie faktycznej liczby uczniów w danym miesiącu. Złożenie informacji nie jest wymogiem formalnym warunkującym wypłatę dotacji, ma wyłącznie wpływ na jej wysokość. Gmina nie kwestionuje zatem prawa do dotacji w przypadku niezłożenia informacji comiesięcznej i nie było zamiarem nałożenie na dotowany podmiot ograniczeń (warunków), bowiem to, że dotacja musi być wypłacona, jest bezsporne. Zdaniem Skarżącej, analiza zmian stanu liczby uczniów w placówkach w ostatnich kilku latach pozwoliła na stwierdzenie, iż statystycznie częściej ma miejsce sytuacja zwiększenia się liczby uczniów bądź wychowanków w trakcie roku szkolnego. Ponadto w ocenie Skarżącej bieżące monitorowanie comiesięcznej liczby uczniów bądź wychowanków wydaje się korzystniejsze dla samej placówki, która dzięki temu szybciej otrzyma środki proporcjonalne do zwiększonej liczby uczniów, nie zaś dopiero po przeprowadzonych na koniec roku czynnościach kontrolnych i naliczeniu należnych z tego tytułu środków. Skarżąca wskazała również, że Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdziło nieważność zapisu § 3 ust. 3 w/w uchwały zgodnie, z którym w miesiącach wakacyjnych liczba uczniów uprawnionych do dotacji stanowi stan wykazany w informacji miesięcznej w miesiącu czerwcu, łącznej z absolwentami, za wyjątkiem uczniów skreślonych z listy uczniów, argumentując, iż przepisy art. 80 i 90 ustawy o systemie oświaty nie przewidują innej podstawy udzielenia dotacji w miesiącach przerwy wakacyjnej. Odnosząc się do powyższego Skarżąca stwierdziła, że zgodnie z art. 63 ustawy o systemie oświaty rok szkolny we wszystkich szkołach i placówkach rozpoczyna się z dniem 1 września każdego roku, a kończy - z dniem 31 sierpnia następnego roku. Przerwa wakacyjna jest okresem w trakcie, którego nie są prowadzone zajęcia dydaktyczne z uczniami, trudno zatem mówić o faktycznej liczbie uczniów w kontekście innym, niż stan wykazany w ostatnim miesiącu prowadzonych zajęć lekcyjnych, tj. w czerwcu. Skarżąca dodała, że zakwestionowany w uchwale sposób regulacji jest stosowany w innych jednostkach samorządu terytorialnego np.: Uchwała Nr XXXV /1165/09 Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 18 czerwca 2009r. - Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2009r. Nr 122, poz. 2534; Uchwała Nr XLI/1185/09 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 października 2009r. - Dz. Urz. Woj. Pomorskiego z 2009r. Nr 162, poz. 3043. Zadaniem Skarżącej pytaniem otwartym pozostaje natomiast czy dotacja powinna być przekazywana na absolwentów szkoły (stanowisko Ministra Edukacji Narodowej- pisma z dnia 20 marca 2008r. nr DE-3-339-24/08 oraz z dnia 19 marca 2009r. nr DE- III-JJ-337 -14 109), czy też dotacja przysługuje na każdego ucznia szkoły z wyłączeniem absolwentów (stanowisko Najwyższej Izby Kontroli - wystąpienie pokontrolne z dnia 8 sierpnia 2011r. nr K/10/003 KN0-4111-01-22/201O). W związku z powyższym w ocenie Skarżącej, Regionalna Izba Obrachunkowa, niesłusznie przyjmując złożenie informacji miesięcznej za formalny warunek uzyskania dotacji oraz niesłusznie kwestionując fakt doprecyzowania sposobu obliczania faktycznej liczby uczniów w okresie wakacyjnym - podejmując zaskarżoną Uchwałę z dnia "[...]" naruszyła interes prawny Gminy oraz jej uprawnienia, wynikające z art. 90 ust. 1, 2a i 2b ustawy z o systemie oświaty, polegające na prawie ustalenia rzeczywistej liczby uczniów, na których dotacja ma być przekazana. Uwzględniając powyższe argumenty Skarżąca uznała, iż istnieje podstawa prawna do uchylenia uchwały. W odpowiedzi na skargę, organ nadzoru wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej uchwale. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawujący na podstawie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) kontrolę pod względem zgodności z prawem uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W myśl art. 3 § 1 i 2 pkt 5-7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270.), zwana dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie m. in. w sprawach skarg na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zasady funkcjonowania samorządu terytorialnego, zadania, uprawnienia oraz funkcje nadzorcze zostały ujęte w art. 163-172 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która nadaje jednostkom samorządu terytorialnego w zakresie przyznanych im uprawnień samodzielność i zapewnia na mocy art. 165 ochronę sądową. Jednocześnie w art. 171 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej poddaje działalność samorządu terytorialnego z punktu widzenia legalności nadzorowi, wykonywanemu przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Kryterium nadzoru jest zgodność działalności samorządu z Konstytucją i ustawami (por. wyrok NSA z dnia 16 września 2003 r. Sygn. akt II SA/Wr 854/03, opubl. OSS 2004/2/43 ). W celu umożliwienia sprawowania nadzoru przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie spraw finansowych, w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w art. 90 ust. 2 określony został obowiązek przedkładania regionalnym izbom obrachunkowym uchwał rady gminy objętych nadzorem regionalnej izby obrachunkowej w terminie 7 dni od dnia podjęcia uchwały. Natomiast w art. 91 ustawy o samorządzie gminnym określono, iż uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 cytowanej ustawy. Zgodnie z art.18 ust. 1 pkt 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń, o których mowa w art. 11 ust. 1 przypisano kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzające nieważność § 3 ust. 2 i 3 Uchwały Nr XXIV /185/2012 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 26 kwietnia 2012r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji niepublicznym szkołom, przedszkolom oraz przedszkolom realizującym wychowanie przedszkolne w innych formach, prowadzonym przez osoby prawne i fizyczne na terenie Gminy Dobre Miasto. Zdaniem organu nadzoru ww. zapisy uchwały były sprzeczne z przepisami art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3 c ustawy o systemie oświaty. Ustawa o systemie oświaty nie uzależnia bowiem przekazania dotacji od sporządzenia i złożenia organowi dotującemu informacji miesięcznej o aktualnej liczbie uczniów na podstawie której, nastąpiłoby przekazanie dotacji. Z kolei skarżąca wywodziła, iż podejmując uchwałę z dnia "[...]" organ nadzoru niesłusznie zakwestionował fakt doprecyzowania sposobu obliczania faktycznej liczby uczniów w okresie wakacyjnym, gdyż ma ona prawo ustalenia rzeczywistej liczby uczniów, na których dotacja ma być przekazana. Odnosząc się do zakreślonych ram sporu pomiędzy stronami postępowania, Sąd podzielił stanowisko zajęte przez organ nadzoru. Przechodząc do kwestii merytorycznych należy podnieść, że podstawa udzielenia dotacji została określona przepisami art. 80 i art. 90 ustawy o systemie oświaty. Stosownie zatem do art. 80 ust. 3c i art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty przekazywanie dotacji dla podmiotu dotowanego następuje w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Z kolei, w myśl art. 80 ust. 4 i art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o dzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Poprzez tryb udzielania dotacji należy natomiast rozumieć wymagania formalne, jakie powinny być spełnione przez podmiot ubiegający się o dotacje, zaś tryb rozliczania to czynności o charakterze materialno-technicznym z zakresu księgowości i rachunkowości ( por. wyrok WSA z dnia 19 lutego 2009r., sygn. akt I SA/Kr 1106/08). Należy podkreślić, że tryb i zakres danych nie może być mylony z zasadami oraz przesłankami, które w obrębie całego systemu prawnego mają takie znaczenie jak warunki konieczne. Ustawodawca w omawianym przepisie upoważnił organ jednostki samorządu terytorialnego do określenia trybu udzielania i rozliczania dotacji. Oczywistym jest, że obowiązek udzielenia informacji o liczbie uczniów pobierających naukę w danej szkole (placówce) mieści się w granicach ustalenia trybu rozliczania dotacji i jest istotny z uwagi na konieczność pozyskania aktualnych wiadomości na temat faktycznej liczby uczniów uczęszczających do dotowanej jednostki. Za niedopuszczalne należy jednak uznać nakładanie w uchwale dodatkowych obowiązków, od których spełnienia przez beneficjenta dotacji zależy jej otrzymanie. W szczególności nie można wprowadzać obowiązku sporządzenia i złożenia organowi dotującemu informacji miesięcznej ( w miesiącach wakacyjnych) o aktualnej liczbie uczniów na podstawie której, nastąpiłoby przekazanie dotacji. W ustawie o systemie oświaty wyraźnie uzależniono uprawnienie do otrzymania dotacji od warunku złożenia informacji o planowanej liczbie uczniów do 30 września roku poprzedzającego rok udzielania dotacji ( art. 90 ust.1, 2a i 2b ustawy o systemie oświaty). Stąd Skarżąca nie może uzależniać, ani odrębnie kształtować trybu i sposobu udzielania dotacji w sposób, który ograniczałby możliwość ich pozyskania przez uzależnienie od spełnienia dodatkowych warunków . W ocenie Sądu, zasadnie organ nadzoru stwierdził, że Rada Gminy nie miała kompetencji do regulowania w § 3 ust. 2 i 3 uchwały dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy otrzymanie dotacji. Brak jest bowiem w tej materii upoważnienia ustawowego, gdyż kwestie te nie mieszczą się w przedstawionym wyżej zakresie rozumienia trybu udzielania i rozliczania dotacji. W związku z tym, ww. regulacje zawarte w uchwale Rady Gminy pozostawały w sprzeczności z art. 94 Konstytucji, który jednoznacznie określa, iż stanowienie prawa miejscowego następuje nie tylko na podstawie, lecz także w granicach upoważnień ustawowych; powyższe sformułowanie wyklucza zatem dopuszczalność wyjścia aktem prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Przytoczona powyżej argumentacja prawna legła u podstaw uznania przez Sąd zarzutów skargi za niezasadne, co w konsekwencji musiało prowadzić w świetle art. 151 p.p.s.a., do jej oddalenia.