I SA/Ol 458/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło asesor WSA Anna Janowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lipca 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy Dobre Miasto na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 6 kwietnia 2021 r., nr PN.4131.117.2021 w przedmiocie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej oddala skargę. W dniu 25 lutego 2021 r. Rada Miejska w Dobrym Mieście podjęła uchwałę nr XL/220/2021 w sprawie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanych przez właścicieli nieruchomości oraz warunków i trybu składania deklaracji za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przedmiotowa uchwała wpłynęła do organu nadzoru w dniu 5 marca 2021 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 6 kwietnia 2021 r., nr PN.4131.117.2021, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność tej uchwały w części D pkt 1 załącznika nr 2 do uchwały. Organ nadzoru podniósł, że w opisanej wyżej części uchwała podjęta została z rażącym naruszeniem prawa. Podkreślił, że sformułowania zawarte we wzorach deklaracji dotyczących: lokali handlowych, ulicznych punktów szybkiej konsumpcji oraz ogródków działkowych, istotnie naruszają porządek prawny, z uwagi na sprzeczność uregulowań z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto stanowiącym załącznik do Uchwały nr XL/219/2021. Wskazał, że uchwały podejmowane na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, winny tworzyć jednolity system utrzymania czystości i porządku, a co za tym idzie powinny być podejmowane z zachowaniem spójności pomiędzy przedmiotową ustawą, jak i pomiędzy uchwałami danej gminy. Podkreślił, że uchwała w przedmiocie wzorów deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Dobrym Mieście wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając naruszenie przez organ nadzorczy art. 91 ust. 1 w zw. z art. 85 i 87 u.s.g. poprzez uznanie zaskarżonej uchwały za sprzeczną z prawem w sytuacji, gdy uchwała ta nie narusza obowiązujących przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie drugie u.s.g. o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie art. 90 u.s.g. Skarżąca podniosła, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się, że określony w tym przepisie 30-dniowy termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego jest terminem ustawowym co skutkuje tym, że jego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia wojewody do wydania aktu nadzoru, a akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości. Na potwierdzenie słuszności swojego stanowiska skarżąca przywołała wyrok NSA z 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 658/18. Podniosła, że do terminu określonego w art. 91 ust 1 u.s.g. nie stosuje się przepisu art. 57 § 4 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli koniec terminu do wykonania czynności przypada na dzień uznany za ustawowo wolny od pracy lub na sobotę, termin upływa następnego dnia, który nie jest dniem wolnym od pracy ani sobotą. Wskazała, że uchwała będąca przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego została doręczona organowi nadzoru w dniu 5 marca 2021 r., zatem termin na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego upływał w dniu 4 kwietnia 2021 r. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane zostało w dniu 6 kwietnia 2021 r., a więc po upływie terminu do jego wydania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. W dalszej części wskazał na orzecznictwo NSA prezentujące pogląd, że przy obliczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. Dodał, że powołany przez skarżącą wyrok nie dotyczy kwestii wpływu dni uznanych ustawowo za wolne od pracy oraz sobót na termin określony w art. 91 ust. 1 u.s.g., lecz braku możliwości przedłużenia terminu określonego w tym przepisie, ponieważ jest to termin prekluzyjny prawa materialnego. Zdaniem organu, z uwagi na to, że 4 kwietnia 2021 r. przypadała niedziela, natomiast 5 kwietnia 2021 r. drugi dzień Wielkiej Nocy, uznawane w myśl art. 1 pkt 1 lit. d oraz pkt 2 ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy, za dni wolne od pracy, termin na podjęcie (podpisanie) rozstrzygnięcia przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego upływał 6 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności Sąd zauważa, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W rozpatrywanej sprawie w pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia terminowości wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Kontrolowana w niniejszej sprawie uchwała Rady Gminy w Dobrym Mieście z 25 lutego 2021 r. została doręczona Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu w dniu 5 marca 2021 r. i wobec tego - jak podniosła skarżąca - trzydziestodniowy termin do stwierdzenia przez Wojewodę jej nieważności upływał w niedzielę 4 kwietnia 2021 r. Skarżąca stwierdziła zatem, że czynność nadzorcza Wojewody podjęta we wtorek 6 kwietnia 2021 r. nastąpiła już po upływie terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g., gdyż termin ten nie może być przez organ prowadzący postępowanie przedłużony, nie znajduje w tym przypadku zastosowania przepis art. 57 k.p.a., a w szczególności jego § 4. Sąd w składzie rozpoznającym nie podziela przedstawionego poglądu. Ze względu na charakter prawny terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie ulega wątpliwości, że termin ten nie może być przedłużany. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpił jednak problem przedłużenia tego terminu, na co wskazuje również organ nadzoru w odpowiedzi na skargę, lecz obliczenia w sposób prawidłowy jego biegu. Kwestia ta nie została samodzielnie uregulowana w ustawie o samorządzie gminnym, a art. 91 ust. 5 u.s.g. stanowi, że "przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Odpowiednie stosowanie tych przepisów, w braku szczególnej, odmiennej regulacji, oznacza, że również przy liczeniu biegu trzydziestodniowego terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. ma zastosowanie przepis art. 57 § 4 k.p.a. przewidujący, że do terminu nie wlicza się dnia ustawowo wolnego od pracy, jeżeli wypada on w ostatnim dniu terminu. Stosowanie odpowiednio przepisów k.p.a. należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego. Analiza przepisów u.s.g. prowadzi do wniosku, że nie uregulowano w niej odrębnie zasad i trybu obliczania terminów. W tej sytuacji konieczne jest - zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g - pomocnicze stosowanie przepisów k.p.a., w tym spornego art. 57 § 4 k.p.a. Jeżeli bowiem nie wyłączono przepisów k.p.a. w sposób wyraźny z zastosowania ich w przypadku orzekania przez organ nadzoru, a wręcz odmiennie - nakazano ich odpowiednie stosowanie - nie ma żadnych przeszkód, aby przy liczeniu biegu 30 dni stosować zasady obliczania przewidziane w k.p.a., o ile nie pozostają one w sprzeczności z charakterem i istotą rozstrzygnięcia nadzorczego. Taka wykładnia obliczania terminu nie rozszerza w sposób nieuprawniony kompetencji nadzorczych wojewody. Co prawda termin, w którym organ nadzoru może skorzystać ze swoich uprawnień ma charakter materialny, prekluzyjny, ale przyjęta tutaj wykładnia nie zmienia takiego charakteru tego terminu. Oznacza ona jedynie, że po upływie tak obliczonego terminu organ nadzoru traci uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia). Natomiast odrębną kwestią jest sposób liczenia tego terminu. Jeżeli zostanie on obliczony przy uwzględnieniu art. 57 § 4 k.p.a., wówczas utrata kompetencji nastąpi następnego dnia powszedniego, w którym to dniu organ nadzoru będzie władny jeszcze realizować swoje prerogatywy. Co prawda, rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi wyraz stosowania przepisów ustrojowych regulujących wewnętrzną stronę działania organów samorządu, niemniej prezentowana wykładnia nie zmienia istoty tych działań. Ma jedynie na celu zapewnienie możliwości realnego sprawowania funkcji nadzorczych przez wojewodę. Odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, że uprawnienie zagwarantowane w drodze ustawy byłoby iluzoryczne, bowiem organ nie byłby w stanie realizować owego prawa z racji braku aparatu pomocniczego jakim jest praca urzędu wojewódzkiego. Zauważyć należy, że takie rozwiązanie przyjęte jest nie tylko w art. 57 § 4 k.p.a. ale i w art. 83 § 2 p.p.s.a., a także w art. 115 Kodeksu cywilnego dla liczenia terminów prawa materialnego oraz - odpowiednio w Kodeksie postępowania cywilnego (art. 165 § 1). Za taką też wykładnią omawianego przepisu wypowiedzieli się autorzy Komentarza do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. R. Hausera i Z. Niewiadomskiego (wyd. Becka 2011, s. 757), stwierdzając, że "przy obliczaniu terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. stosuje się przepisy k.p.a." Brak odesłania w art. 91 ust. 5 u.s.g. do przepisów k.p.a. o terminach oznaczałby brak reguł w zakresie obliczania terminu, a więc nie tylko reguły odnoszącej się do przypadków gdy jego koniec upływa w dniu wolnym od pracy, ale również reguły dotyczącej rozpoczęcia biegu terminu. Zatem brak odesłania do k.p.a. oznaczałby brak reguł obliczania terminu, bowiem jak już wspomniano, u.s.g. kwestii tej nie normuje. Takie stanowisko zaprezentował też Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2012/11, z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 911/16, z 29 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2727/16, które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd stwierdził, że organ nadzoru wydając 6 kwietnia 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze nie naruszył art. 91 ust. 1 u.s.g. Rozstrzygnięcie wydane zostało z zachowaniem 30-dniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, do obliczenia którego miał zastosowanie art. 57 § 4 k.p.a. Na tej podstawie przyjmując, że 4 kwietnia 2021 r. przypadał pierwszy dzień Wielkiej Nocy, natomiast 5 kwietnia 2021 r. - drugi dzień Wielkiej Nocy, uznane przez ustawodawcę za dni wolne od pracy (art. 1 ust. 1 lit. c i d ustawy z 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy - Dz.U. z 2020 r., poz.1920), ostatni dzień 30-dniowego terminu na podjęcie rozstrzygnięcia przez Wojewodę upływał we wtorek 6 kwietnia 2021 r. W dalszej części należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 85 i 87 u.s.g., choć skarżąca poza wskazaniem jedynie ww. artykułów nie uzasadniła czego jej zdaniem dotyczy naruszenie wskazanych norm prawnych. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Użyte w art. 91 ust. 1 u.s.g. pojęcie "sprzeczne z prawem" jest nieostre. Jak wskazuje się w judykaturze, oznacza ono brak zgodności lub wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90). W doktrynie przyjmuje się zaś, że sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia (por. glosa W. Majewicz do wyroku NSA z 27 czerwca 1991 r., SA/Po 1479/90, OSP 1992, poz. 200). Jednocześnie wskazuje się, że stanowiska tego nie można rozumieć zbyt dosłownie, gdyż pozbawiłoby to organ nadzoru możliwości dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 u.s.g. ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki (w:) Ustawa o samorządzie gminnym pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2013 r., s. 914). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd zgadza się ze stanowiskiem organu nadzoru, że uchwały podejmowane na podstawie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. 2021 r., poz. 888), winny tworzyć jednolity system utrzymania czystości i porządku, a co za tym idzie, powinny być podejmowane z zachowaniem spójności zarówno wobec ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, jak i pomiędzy uchwałami. Należy podzielić stanowisko organu, że uchwała podjęta na podstawie art. 6n ust. 1 i 2 ustawy nie może być podejmowana w oderwaniu od uregulowań regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, który warunkuje legalność zakwestionowanej uchwały. Zasadnie organ nadzoru dostrzegł istotne rozbieżności w zakresie wyliczeń wysokości opłat dotyczących lokali handlowych, ulicznych punktów szybkiej konsumpcji oraz ogródków działkowych pomiędzy deklaracją stanowiącą załącznik nr 2 uchwały Rady Miejskiej w Dobrym Mieście nr XL/220/2021, a Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto, stanowiącym załącznik do uchwały nr XL/219/2021 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z 25 lutego 2021. Zgodnie z wzorem przedmiotowej deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi składanej przez właścicieli nieruchomości niezamieszkałych w części D zatytułowanej "Wyliczenie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi" w punkcie 1 właściciel winien oświadczyć, czy odpady są gromadzone, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, wskazać, poprzez zaznaczenie odpowiedniej rubryki, w jakich pojemnikach bądź kontenerach są gromadzone, przy czym ma to być oświadczenie zgodne z Regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto. Punkt ten zawiera wyliczenie przeznaczenia nieruchomości wraz z informacją o minimalnej pojemności pojemników/kontenerów. W odniesieniu do lokali handlowych wskazuje min. 50 l na każde 10m2 powierzchni handlowej, jednak co najmniej jeden pojemnik 120 l na lokal, w odniesieniu do ulicznych punktów szybkiej konsumpcji - co najmniej jeden pojemnik 120 l, a w odniesieniu do ogródków działkowych min. 20 l na każdą działkę w okresie od 1 kwietnia do 31 października każdego roku Rację należy przyznać organowi nadzoru, że wskazane pojemności są sprzeczne z § 4 ust. 3 pkt 5 (lokale handlowe), pkt 8 (uliczne punkty szybkiej konsumpcji) i pkt 11 (ogródki działkowe) Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto, stanowiącego załącznik do uchwały nr XL/219/2021 Rady Miejskiej w Dobrym Mieście z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Dobre Miasto, który nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek gromadzenia odpadów komunalnych, przy zachowaniu następujących norm: - w odniesieniu do lokali handlowych min. 30 l na każde 10m2 powierzchni całkowitej, jednak co najmniej jeden pojemnik/worek 60 l na lokal, - w odniesieniu do ulicznych punktów szybkiej konsumpcji - co najmniej jeden pojemnik/worek 60 l, - w odniesieniu do ogródków działkowych – min. 20 l na każdą działkę w okresie od 1 marca do 31października każdego roku. Powyższe argumenty jednoznacznie wskazują na prawidłowość kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.