I SA/Ol 507/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka ( sprawozdawca ) Sędzia WSA Przemysław Krzykowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Niewiadomska po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 11 września 2019r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 4017 (cztery tysiące siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia "[...]" Prezydent Miasta (dalej "Prezydent") określił Spółce A (dalej jako "Spółka", "strona", "skarżąca") opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi za nieruchomość położoną w "[...]" w kwocie 680 zł za miesiące od sierpnia do listopada 2016r. oraz począwszy od grudnia 2016r. w kwocie 680 zł miesięcznie. W wyniku wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej "SKO", "Kolegium"), decyzją z "[...]", uchyliło ww. decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozparzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent wydał w dniu "[...]" decyzję, którą określił Spółce wysokość miesięcznej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za opisaną nieruchomość w kwocie 908 zł miesięcznie za miesiące od sierpnia 2016r. do lutego 2017r., w kwocie 1078,24 zł za miesiące od marca do lipca 2017r. i w kwocie 1078,24 zł począwszy od sierpnia 2017r.. Organ ten ustalił w trakcie oględzin nieruchomości, że znajdują się na niej obiekty gastronomiczne – dyskoteka na 277 miejsc konsumpcyjnych i bar na 57 miejsc konsumpcyjnych oraz pomieszczenie biurowe na 4 osoby. Podniósł, że określając Spółce wysokość opłaty wziął pod uwagę deklarację złożoną przez stroną 3 lipca 2015r., pismo przekazane przez Referat Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego wraz z dokumentacją fotograficzną wykonaną podczas odbioru odpadów, dane z oględzin i zeznania świadków. Na tej podstawie stwierdził, że na nieruchomości znajduje się łącznie 279 miejsc konsumpcyjnych. Wskazał na treść §7 uchwały nr VII/78/2015 Rady Miejskiej w Elblągu z 28 maja 2015r. w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miasto Elbląg (Dz.Urz. WWM poz.2284, dalej "uchwała VII/78/2015") i stwierdził, że łączna liczba tygodniowego wskaźnika zmieszanych odpadów komunalnych na ww. nieruchomości odpowiada ośmiu wywozom pojemnika 1.100l. i dwunastu wywozom pojemnika 240l. w miesiącu. W odwołaniu od tej decyzji, Spółka wskazała m.in., że wydzierżawiła powierzchnię pod restaurację i to dzierżawca winien ponosić opłatę za wywóz odpadów. Nadto zarzuciła, że organ błędnie zakwalifikował dyskotekę jako lokal gastronomiczny, gdyż nie serwuje się tam posiłków, a lokal jest czynny 2 razy w tygodniu, a także pominął okoliczność podrzucania odpadów. Zaskarżoną decyzją Kolegium utrzymało w mocy opisaną decyzję Prezydenta. W motywach SKO podzieliło stanowisko organu I instancji i wskazało, że zarzuty odwołania nie znajdują uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału dowodowego i przepisów prawa – fakt, że dyskoteka jest czynna dwa dni w tygodniu, a ilość wydawanych posiłków jest mniejsza niż ilość miejsc, nie ma znaczenia w sprawie. Zgodnie z uchwałą VII/78/2015 wskaźnik nagromadzenia zmieszanych odpadów komunalnych i częstotliwości pozbywania się ich z nieruchomości wynosi dla obiektów gastronomicznych 10l na jedno miejsce konsumpcyjne, nie mniej niż jeden pojemnik 110/120l. Kolegium wskazało również, że zgodnie z art.6h ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U z 2017r., poz.1289 ze zm.), dalej "u.c.p.g.", to właściciele nieruchomości, o których mowa w art.6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W skardze strona, wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania, zarzuciła naruszenie: - art. 133 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2017r., poz.201 ze zm.), dalej: "O.p.", poprzez uznanie, że w sprawie stroną jest Spółka, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podmiotem wydzierżawiającym od Spółki powierzchnię pod restaurację jest B Sp. z o.o. (dalej: ""[...]""), w konsekwencji należy uznać, że skierowanie przedmiotowego postępowania wobec Spółki jest niezasadne i nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym; - art. 191 O.p., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w tym poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - pominięcie okoliczności podrzucania nieczystości przez osoby trzecie, pomimo że świadek S.Ł. zeznał, iż "[...]" przy ul. "[...]" nie zawsze były zamknięte i w sposób wyraźny stwierdził, iż ktoś w tym wypadku dorzuca śmieci; - art. 191 O.p., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału, w tym poprzez przyjęcie na podstawie zdjęć z 1 sierpnia 2016 r., 8 sierpnia 2016 r. i 5 września 2016 r., że ilość odpadów znajdujących się w "[...]" przy ul. "[...]" znacznie przekraczała ilość zadeklarowanych odpadów, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę faktu, iż od chwili wykonania zdjęć do chwili wydania decyzji upłynął ponad rok, ponadto w tym okresie pojemniki były niezabezpieczone i wśród odpadów znajdujących się w rzeczonych pojemnikach były odpady nie pochodzące od Spółki; - art. 191 O.p., poprzez uznanie, że dyskoteka znajdująca się w przedmiotowym budynku stanowi obiekt gastronomiczny i w konsekwencji uznanie, iż należy liczyć ilość odpadów jak od obiektu gastronomicznego, podczas gdy organ nie wziął pod uwagę okoliczności, że na terenie rzeczonego lokalu nie serwuje się posiłków, a także nie została wzięta pod uwagę okoliczność, że przedmiotowy lokal czynny jest jedynie 2 dni w tygodniu, w konsekwencji organ błędnie ustalił podstawę obliczenia ilość odpadów; - art. 191 O.p., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, polegającej na zaniechaniu dokonania oględzin w sprawie - podczas dokonywania oględzin w dniu 13 lipca 2017 r. nie stwierdzono przesypów; w konsekwencji uznać należy, że ilość odpadów generowanych w przedmiotowej nieruchomości nie przekracza ilości wskazanych przez stronę. - art. 6o ust. 1 u.c.p.g., przez błędne jego zastosowanie i w konsekwencji wydanie skarżonej decyzji, pomimo że decyzja nie powinna zostać przez organ wydana, - § 7 ust. 1 pkt 5 uchwały VII/78/2015, poprzez błędne jego zastosowanie w stanie faktycznym i założenie, że dyskoteka stanowi lokal gastronomiczny i w konsekwencji zastosowanie przez organy obu instancji przelicznika ilości odpadów jak do lokalu gastronomicznego, podczas gdy w badanej sprawie przedmiotowy lokal nie jest lokalem gastronomicznym i nie powinno się stosować przepisów jak do lokali gastronomicznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z 9 sierpnia 2018 r. o sygn. akt I SA/Ol 289/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Spółki. Sąd podzielił ocenę organów podatkowych. Za bezsporne uznał, że Spółka jest właścicielem opisanego obiektu, na którym znajdują się obiekty gastronomiczne - dyskoteka na 277 miejsc konsumpcyjnych oraz bar na 57 miejsc konsumpcyjnych, a także pomieszczenia biurowe (zadeklarowano 4 osoby). Podał co obejmuje określenie w dziale 56.10.A "Restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne", zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Zauważył, że w dziale 56.30.Z wskazano, że przygotowywanie i podawanie napojów, obejmuje przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu - to jest działalność m.in. dyskotek. Zdaniem Sądu, skarżąca nie wykazała, aby sporne odpady były innego pochodzenia niż z działalności baru i dyskoteki. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że to nie ona, lecz dzierżawca powinien ponosić opłaty za wywóz odpadów, WSA zwrócił uwagę, że w tym zakresie przepisy u.c.p.g. są jednoznaczne - zarówno art. 5, jak i art. 6h stanowią, że to właściciele nieruchomości są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Od ww. wyroku Spółka zniosła skargę kasacyjną. W wyniku jej rozpoznania Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 7 maja 2019 r.: sygn. akt II FSK 3847/18, uchylił opisany wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dokonał prawidłowej wykładni pojęcia "właściciele nieruchomości" na gruncie u.c.p.g., która jest odmienna od stosowanej w prawie cywilnym. Stwierdził, że przez pojęcie właściciela nieruchomości na gruncie u.c.p.g. ustawodawca rozumienie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sąd któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu powołanego przepisu oznacza, że nie można oprzeć treści orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Ponownie rozpoznając sprawę, wojewódzki sąd administracyjny nie może też formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonymi wcześniej poglądami, lecz zobowiązany jest do podporządkowana się mu w pełnym zakresie. W rozpoznanej sprawie, istotne znaczenie mają okoliczności wskazane przez Spółkę w piśmie z dnia 6 października 2017r. Spółka wyjaśniła bowiem, że jej działalność gospodarcza obejmuje wynajem nieruchomości. Obsługą wynajmu zajmuje się 4 pracowników. Lokale znajdujące się w spornym obiekcie są wynajmowane, a działalność gospodarcza w tych lokalach prowadzona jest przez najemców. W wynajętych lokalach funkcjonuje bar i dyskoteka. Powyższe znalazło odzwierciedlenie w deklaracji DOP-2, w której skarżąca jako rodzaj nieruchomości wskazała obiekt handlowy/handlowo-usługowy/usługowy, a jako wielkość wskaźnika – czterech pracowników. Zarówno w odwołaniu od decyzji, jak i w skardze, Spółka podniosła zarzut naruszenia art.133 § 1 O.p., poprzez uznanie jej za stronę postępowania, podczas gdy ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że podmiotem wydzierżawiającym od Spółki powierzchnię pod restaurację jest B Sp. z o.o.. Podmiot ten złożył stosowną deklarację. Przepisy art.5, art.6h i art.6o u.c.p.g. określają jakie obowiązki spoczywają na właścicielach nieruchomości i jakie uprawnienia przysługują organowi gminy w przypadku niezłożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi albo uzasadnionych wątpliwości co do danych zawartych w deklaracji. Zgodnie natomiast z art.2 ust.1 pkt 4 u.c.p.g., ilekroć w ustawie jest mowa o właścicielach nieruchomości - rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Definicja ta ma charakter zakresowy, zostały w niej wymienione poszczególne kategorie podmiotów, które mogą zostać uznane za właścicieli nieruchomości w znaczeniu ustawowym. Podkreślić przy tym należy, że definicja "właścicieli nieruchomości" i "nieruchomości" w u.c.p.g. jest odmienna od tych stosowanych w prawie cywilnym i odbiega od ścisłego znaczenia tych pojęć w tej gałęzi prawa. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w opisanym wyroku z 7 maja 2019r., "Zastanawiając się nad powodem, dla którego ustawodawca wprowadził definicję ustawową (legalną) pojęcia "właściciele" nieruchomości, a nie "właściciel" nieruchomości, przedstawiciele piśmiennictwa wskazują, że celem ustawodawcy było jednolite traktowanie zarówno podmiotów mających wyłączne prawo dysponowania daną nieruchomością, jak i podmiotów, którym przysługują częściowe uprawnienia do nieruchomości. Ten prakseologiczny cel ustawy, jakim było dążenie do zapewnienia jej sprawnego funkcjonowania, legł u podstaw takiej definicji (tak: P. Chmielnicki (red.) [w:] Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Komentarz, LexisNexis 2007). Również w judykaturze wskazuje się, że z treści art. 2 ust. 1 pkt 4 u.p.c.g. wynika wprost, z uwzględnieniem pojęcia nieruchomości, iż za właściciela ustawa ta uznaje każdy podmiot, który włada nieruchomością, tj. wyodrębnionym gruntem i związanym z nim trwale budynkiem - na podstawie prawa własności, współwłasności, wieczystego użytkowania, zarządu i użytkowania (tzw. trwały zarząd i użytkowanie to władztwo nad nieruchomościami Skarbu Państwa lub gminy uregulowane przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami), a także ewentualnie na podstawie stosunku obligacyjnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt II FSK 3185/18, LEX nr 2627236). Analiza podmiotów uznanych na potrzeby komentowanej ustawy za właścicieli nieruchomości prowadzi do konstatacji, że zamiarem ustawodawcy było objęcie przepisami tej ustawy wszystkie podmioty (osoby), mające jakiekolwiek uprawnienia do nieruchomości lub chociażby tylko faktycznie posiadające nieruchomość. Prowadzi to do wniosku, że definiowanie właścicieli nieruchomości ma na celu ustalenie osób uprawnionych i zobowiązanych do określonych czynności na podstawie u.c.p.g. Jeżeli tak, to przez pojęcie właściciela nieruchomości ustawodawca rozumie zarówno właściciela w sensie prawnym, jak i najemcę, dzierżawcę, użytkownika wieczystego lub posiadacza. W takiej sytuacji powstaje pytanie o osobę, na którą należy nakładać obowiązki. Można bowiem wyobrazić sobie i takie sytuacje, w których dzierżawca lub użytkownik włada nieruchomością tylko w ograniczonym zakresie, a w pozostałym zakresie nieruchomością dysponuje właściciel. Wówczas ustalenie właściciela nieruchomości na potrzeby komentowanej ustawy będzie wymagało precyzyjnego określenia zakresu uprawnień i obowiązków poszczególnych władających i na tej podstawie wskazanie, który z nich wykonuje obowiązki (uprawnienia) wynikające z u.c.p.g. (tak: P. Chmielnicki, op. cit.).". Zgodnie z art. 2 ust. 2a u.c.p.g., jeżeli obowiązki wskazane w ustawie mogą jednocześnie dotyczyć kilku podmiotów spośród wskazanych w ust. 1 pkt 4, obowiązany do ich wykonania jest podmiot lub podmioty faktycznie władające nieruchomością. W takim przypadku podmioty, o których mowa w ust. 1 pkt 4, mogą w drodze umowy zawartej w formie pisemnej, wskazać podmiot obowiązany do wykonania obowiązków wynikających z ustawy. Jeżeli zatem właściciel nieruchomości udostępnia ją innemu podmiotowi na podstawie umowy cywilnoprawnej (najem, dzierżawa), to w odniesieniu do tej nieruchomości wskazać można dwa podmioty objęte definicją właściciela zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Sytuacja, w której nieruchomość pozostaje w posiadaniu samoistnym lub zależnym, wobec czego ma i swojego właściciela i inny podmiot faktycznie władający nieruchomością, jest zjawiskiem powszechnym w praktyce. W takich stanach faktycznych uznać należy, że ustawodawca w art. 2 ust. 2a u.c.p.g. wskazał, iż zobowiązany do wykonania obowiązków nałożonych w tej ustawie jest podmiot faktycznie władający nieruchomością. Regulacja taka gwarantuje ponoszenie opłaty za gospodarowanie odpadami przez podmiot, który je wytwarza. W wyroku z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt K 17/12 (OTK-A 2013/8/125) Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") stwierdził, że art. 6h i art. 6m ust. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. są zgodne z zasadą poprawnej legislacji. Z przepisów tych jednoznacznie wynika, że podmiotami zobowiązanymi do ponoszenia opłaty oraz do złożenia deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi są w pierwszej kolejności właściciele nieruchomości, przez których rozumie się także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomość w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością. Jednocześnie TK wskazał, że w u.c.p.g. prawodawca przyjął szerszą definicję właściciela niż wynika to z art. 140 k.c. Zarazem jednak prawodawca odwołał się do zastanych pojęć prawa administracyjnego i cywilnego, w szczególności takich jak: współwłasność (art. 195 i n. k.c.), prawo użytkowania (art. 252 i n. k.c.), użytkowanie wieczyste (art. 232 i n. k.c.), posiadanie samoistne, jak i zależne (art. 336 k.c.). TK przyznał, że niewątpliwie prawodawca nie rozstrzygnął wprost, na którym z podmiotów wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. spoczywa obowiązek określony w art. 6h i art. 6m ust. 1 tej ustawy w wypadku, gdy kilka podmiotów spełnia ustawowe kryterium "właściciela nieruchomości", jak również nie uregulował wprost ewentualnej solidarnej odpowiedzialności posiadaczy nieruchomości, na której powstają odpady, w wypadku niewypełnienia obowiązków wynikających z przepisów ustawy - nie znaczy to jednak, że na podstawie przepisów u.c.p.g. oraz innych stosowanych analogicznie przepisów prawa powszechnie obowiązującego, z uwzględnieniem treści stosunków cywilnoprawnych łączących w każdym konkretnym wypadku podmioty, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., nie jest możliwe ustalenie osób, na których ciążą przedmiotowo istotne obowiązki ustawowe, oraz konsekwencji ich wadliwego dokonania albo niedokonania. Ustalenia tego rodzaju należą w szczególności do jednostek, organów administracji publicznej oraz właściwych sądów. Skoro w rozpoznanej sprawie skarżąca podnosiła, że sporna nieruchomość jest wykorzystywana nie tylko przez nią jako jej właściciela, ale jest również wydzierżawiana innym podmiotom na cele prowadzonej w tej nieruchomości działalności gospodarczej, to bezpodstawne jest twierdzenie, że to wyłącznie na właścicielu nieruchomości spoczywa obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że naruszono przepisów postępowania – art.187 §1 i art.191 O.p., poprzez pominięcie wskazanych przez stronę okoliczności związanych z wynajęciem spornej nieruchomości oraz art.2 ust.1 pkt 4 i ust.2a u.c.p.g., poprzez jego niezastosowanie. Rozpoznając sprawę ponownie organ zobowiązany będzie do precyzyjnego ustalenia, na jakich podmiotach w okresie objętym postępowaniem spoczywał obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w odniesieniu do opisanej na wstępie nieruchomości. Wobec powyższego przedwczesne jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 §2 p.p.s.a. oraz §2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018r., poz.265). Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 400 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 3600 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.