I SA/Ol 712/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Zofia Skrzynecka (sprawozdawca), Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Piskozub, sędzia WSA Renata Kantecka, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 14 listopada 2013r. sprawy ze skargi spółki A na decyzję Zarządu Województwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu części środków dofinansowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. Zasądza od Zarządu Województwa na rzecz skarżącej kwotę 10.095 (dziesięć tysięcy dziewięćdziesiąt pięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Zarząd Województwa, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym "[...]" na lata 2007 – 2013 (dalej jako: "IZ"), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia "[...]" w przedmiocie zwrotu przez Spółkę A w O. (dalej również jako: strona, skarżąca, Spółka, beneficjent) części środków w wysokości 287.733,50 zł, przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich, wraz z należnymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zapłaty. Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji stan faktyczny sprawy, IZ wskazała, że w dniu 22 lutego 2010 r. zawarła ze Spółką umowę o dofinansowanie projektu o nr "[...]" pn. "Zakup nowoczesnych maszyn i urządzeń na potrzeby klastra stolarki otworowej w województwie "[...]"". W toku przeprowadzonych w dniach 14 – 15 listopada 2011 r. czynności kontrolnych w zakresie realizacji przedmiotowego projektu stwierdzono m.in., że beneficjent naruszył zasadę równego traktowania wykonawców w przeprowadzonym przez niego w ramach realizacji niniejszego projektu postępowaniu na dostawę maszyn i urządzeń, w którym nie opisano precyzyjnie przedmiotu zamówienia. W ocenie IZ, powyższa zasada została również naruszona w postępowaniu na dostawę okleiniarni z urządzeniem do nakładania kleju topliwego, w wyniku zawarcia przez beneficjenta umowy na inny zakres niż wskazany w zapytaniu ofertowym. Ponadto IZ stwierdziła naruszenie przez Spółkę obowiązku działań informacyjnych i promocyjnych wynikających z umowy o dofinansowanie oraz wytycznych pt. "Obowiązki Beneficjentów w zakresie prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej". W konsekwencji powyższych ustaleń IZ stwierdziła, że w niniejszej sprawie wystąpiła nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. U. UE L Nr 210, poz. 25 ze zm.). Stwierdzone naruszenie skutkowało pomniejszeniem wydatków kwalifikowalnych o wartość korekty finansowej, naliczonej według zasad określonych w przyjętych uchwałą Zarządu Województwa Nr "[...]" z dnia "[...]" "Wytycznych w sprawie wyłaniania wykonawców usług, dostaw lub robót budowlanych do realizacji Projektów przez Beneficjentów niezobowiązanych do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego "[...]" na lata 2007 – 2013", zwanych dalej: "Wytycznymi". Wartość korekty finansowej ustalono w wysokości: - 10% w związku z naruszeniem stwierdzonym w toku postępowania na dostawę maszyn i urządzeń (Wytyczne, tabela 1 pkt 5); - 100% w związku z naruszeniem stwierdzonym w toku postępowania na dostawę okleiniarni z urządzeniem do nakładania kleju topliwego (Wytyczne, tabela 1 pkt 5) - 3.000 zł w związku z naruszeniem obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych. W dniu 3 stycznia 2013 r. doręczono beneficjentowi wezwanie do uregulowania kwoty 287.733,50 zł. Po upływie zaś wyznaczonego w tym wezwaniu terminu, IZ wszczęła postępowanie administracyjne. Wydaną w wyniku tego postępowania, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U Nr 157, poz. 1240 ze zm.), dalej jako: "u.f.p.", decyzją z "[...]" zobowiązano beneficjenta do zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich wraz z odsetkami za zwłokę. Jak wskazano w uzasadnieniu tej decyzji odnosząc się do pierwszego z wyżej wymienionych naruszeń przez beneficjenta zasad wyłaniania wykonawców, w toku postępowania na dostawę maszyn i urządzeń rozesłano zapytania ofertowe do trzech podmiotów, tj. Firma B, Spółka C i Firma D. W wyniku tego postępowania wybrano ofertę Firmy B, z którą w dniu 31 maja 2010 r. zawarto umowę. Kwestionując sposób prowadzenia tego postępowania, IZ podniosła, że zapytania ofertowe nie zawierały w swej treści parametrów technicznych oferowanego przez wykonawcę sprzętu, przy czym nie uwzględniła stanowiska strony, że nie było takiej konieczności z uwagi na powszechność zamawianego sprzętu, w związku z czym pozostawiono oferentom możliwość zaprojektowania całej linii. W ocenie IZ, kryterium wyboru oferty nie mogła być również sama cena, jako jedyny wyznacznik, gdyż beneficjent obowiązany był wybrać najkorzystniejszą relację poniesionego nakładu do uzyskanego rezultatu. Opisując z kolei przebieg postępowania na dostawę okleiniarni z urządzeniem do nakładania kleju topliwego, IZ podniosła, że w wyniku negocjacji cenowych przeprowadzonych ze Spółką E, Spółką F, polskim przedstawicielem firmy G oraz Spółką H (polski przedstawiciel Spółki I), wybrano ofertę Spółki H i w dniu 21 września 2010 r. podpisano kontrakt z tym podmiotem. W ocenie organu, oferty złożone w tym postępowaniu były nieporównywalne z uwagi na niedookreślenie przez beneficjenta parametrów technicznych sprzętu w zapytaniu ofertowym, które nie zostało w toku tego postępowania sporządzone. Ponadto IZ stwierdziła różnice pomiędzy ofertą Spółki H a przedmiotem zawartej z tym podmiotem umowy co do ilości oraz nazw sprzętu oraz oznaczeniem tego sprzętu w prowadzonej przez beneficjenta ewidencji środków trwałych. W ocenie organu, niedopuszczalna była sytuacja zawarcia umowy na inny niż zaoferowany sprzęt, a następnie dostarczenie odmiennego urządzenia w stosunku do oferty i umowy za tę samą cenę. Powyższe działanie beneficjenta świadczyło o naruszeniu przez niego obowiązku wydatkowania środków publicznych zgodnie z zasadą przejrzystości, jawności, ochrony uczciwej konkurencji oraz równości szans wykonawców, o których stanowią art. 44 i art. 47 u.f.p. IZ odwołała się ponadto do brzmienia § 1 pkt 43, § 9 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 10 pkt 5 umowy o dofinansowanie. W kwestii naruszenia przez beneficjenta obowiązku działań informacyjnych i promocyjnych IZ podkreśliła, że beneficjent w ramach realizowanego projektu przedłożył do refundacji fakturę nr "[...]" z dnia "[...]" dotyczącą realizacji działań promocyjnych. W ramach ww. działań beneficjent zrealizował następujące czynności: zakupiony sprzęt został oklejony plakietkami informacyjnymi, na stronie internetowej zamieścił wniosek o dofinansowanie oraz galerię zakupionego sprzętu, zaś na dokumentach powstałych w związku z realizacją projektu – konfiguracje zestawów logotypów Unii Europejskiej oraz Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W ocenie IZ, tablice informacyjne/pamiątkowe były niezgodne z zapisami wytycznych pt. "Obowiązki Beneficjentów w zakresie prowadzenia działań informacyjnych i promocyjnych projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej", gdyż nie zawierały one informacji o wysokości dofinansowania, jak również w niewłaściwym miejscu umieszczono logo "[...]". Ponadto tzw. "małe tablice" nie spełniały określonych w ww. wytycznych wymogów dotyczących informacji i promocji. Dodatkowo nie oznakowano miejsca faktycznego wykorzystania sprzętu w G., jak również nie były oznakowane właściwie segregatory zawierające dokumentację z realizacji projektu. Utrzymując to rozstrzygnięcie w mocy, w zaskarżonej decyzji z dnia "[...]" IZ nie podzieliła zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczących braku podstaw prawnych do wydania decyzji o zwrocie części środków przeznaczonych na realizację projektu finansowanego z udziałem środków europejskich. Nie zgodziła się ze stanowiskiem strony, iż art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. ma zastosowanie wyłącznie do naruszenia procedur związanych z przekazywaniem dofinansowania, nie może natomiast odnosić się do procedur dotyczących wyłaniania wykonawców przez beneficjenta. Nie podzieliła również poglądu, że w niniejszej sprawie nie doszło na naruszenia przedmiotowo istotnych przepisów, które skutkowałyby stratami finansowymi w budżecie ogólnymi Unii Europejskiej. Odmówiono zasadności również stanowisku strony, iż uregulowania art. 207 u.f.p. nie obejmują trybu nałożenia korekty finansowej. Stwierdzono, że w przepisach ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.), dalej jako: "u.z.p.p.r.", nie przewidziano formy samoistnej decyzji administracyjnej dla czynności polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej. Zatem, w ocenie IZ, zastosowanie powinien znaleźć określony w przepisach u.f.p. tryb dotyczący zwrotu środków. Wskazano ponadto, że nie da się rozdzielić zagadnienia nakładania korekt finansowych od kwestii naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., obowiązujących przy wykorzystaniu środków. Podkreślono, że procedura zwrotu środków zostałaby wydłużona w przypadku obowiązku wydania dwóch odrębnych decyzji, tj. w zakresie ustalania i nakładania korekty oraz żądania zwrotu. Na potwierdzenie tego stanowisko IZ odwołała się do wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 września 2011 r., sygn. akt II SA/Go 465/12 i z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Go 261/12 oraz WSA w Olsztynie z dnia 21 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 178/13 i z dnia 23 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 182/13. W ocenie IZ, nie był również zasadny zarzut wadliwego zakwalifikowania naruszenia przez beneficjenta obowiązków dotyczących informacji i promocji jako nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Podkreślono, że zapisy umowy o dofinansowanie oraz wytycznych IZ w tym zakresie, nie miarkują wagi naruszeń w tym przedmiocie. Wskazują natomiast, jakie warunki muszą zostać przez beneficjenta spełnione, by działania związane z informowaniem społeczeństwa o przyznanym dofinansowaniu mogły podlegać refundacji. W ocenie IZ, nie ulegało również wątpliwości, że nieumieszczenie tablicy informacyjnej/pamiątkowej w G. nie może, jak chciałaby tego strona, zostać potraktowane jako "błąd co do formy". IZ odmówiła ponadto uwzględnienia twierdzeń strony, że ostateczna oferta złożona przez wykonawcę na dostawę okleiniarni z urządzeniem do nakładania kleju topliwego uległa nieznacznym zmianom, zaś błędne określenie numeru maszyny w kontrakcie w odniesieniu do numeru na tabliczce znamionowej wynikało z omyłki pisarskiej. W ocenie IZ, powyższe uchybienia nie miały charakteru wyłącznie formalnego, lecz wskazywały na to, że dostarczono inny sprzęt niż ten, który był przedmiotem negocjacji. Jako niedopuszczalne oceniła również prowadzenie negocjacji po dokonaniu wyboru najkorzystniejszej oferty. IZ nie uwzględniła ponadto argumentacji strony, że zarzucając jej naruszenie zasady równego traktowania wykonawców z powodu braku precyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia na dostawę maszyn i urządzeń, nie wzięto pod uwagę, że opis przedmiotu mógł zostać sporządzony nie tylko poprzez podanie parametrów technicznych, ale również w sposób funkcjonalny tj. poprzez podanie funkcji, jakie sprzęt miałby pełnić. W ocenie IZ, zastosowanie następującego opisu: "stół do składania rolet", "podajnik z miarką", piły do cięcia", nie odzwierciedlało rzeczywistego zamysłu zamawiającego i było zbyt ogólne, przez co nie było możliwości porównania złożonych ofert. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez pominięcie art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia w toku procedowania nad podstawą do nałożenia korekty finansowej, IZ opowiedziała się za szerokim rozumieniem pojęcia "nieprawidłowość". Wskazała, że stwierdzone naruszenia przez beneficjenta procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków z Unii Europejskiej wywołały, w zależności od naruszenia, szkodę o charakterze potencjalnym lub rzeczywistym. Końcowo IZ odmówiła uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 61 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 569), dalej jako: "K.p.a.". W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, wnosząc o uchylenie opisanej wyżej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia "[...]", zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 44 ust. 3 u.f.p. w związku z § 1 pkt 43, § 4 ust. 3, § 9 ust. 1 i § 16 ust. 5 umowy o dofinansowanie oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, polegające na dokonaniu błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że beneficjent nie zapewnił realizacji celu działań informacyjnych i promocyjnych w zakresie realizacji projektu, gdy tymczasem beneficjent działaniom tym w pewnej części uchybił jedynie co do formy, co nie prowadziło do wystąpienia nieprawidłowości; 2) art. 44 ust. 3 u.f.p. w związku z § 12 ust. 10 pkt 1, 2 i 5 umowy o dofinansowanie oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 polegające na dokonaniu błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że beneficjent dokonał zakupu innego przedmiotu niż wynikający z przeprowadzonej procedury wyłonienia wykonawcy, gdy tymczasem beneficjent nabył przedmiot tożsamy, dopuszczając się przy tym nieznacznych uchybień natury piśmienniczej, co jednak nie prowadziło do wystąpienia nieprawidłowości; 3) art. 44 ust. 3 u.f.p. w związku z § 1 ust. 10 pkt 1 i 2 umowy o dofinansowanie oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 polegające na dokonaniu błędnej wykładni prowadzącej do uznania, że beneficjent wadliwie opisał przedmiot zamawianego towaru, gdy tymczasem beneficjent przedmiot ten opisał w sposób prawidłowy, co z kolei nie niosło za sobą nieprawidłowości; 4) art. 98 ust. 2 oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady WE nr 1083/2006 poprzez niezastosowanie art. 98 ust. 2 tego rozporządzenia oraz niewykazanie, iż w projekcie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 tego rozporządzenia; 5) art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 i 15a u.z.p.p.r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż beneficjent wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu oraz na przedwczesnym zastosowaniu tego przepisu w następstwie nałożenia korekty finansowej w treści informacji pokontrolnej, nie zaś w drodze decyzji administracyjnej; 6) art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 u.f.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na mylnym rozumieniu, że procedura, o której mowa w art. 184 u.f.p., obejmuje również procedurę wyboru wykonawcy realizującego przedmiot w ramach projektu; 7) art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności niewyjaśnienie charakteru i wagi zaistniałej nieprawidłowości oraz dlaczego i na podstawie jakich dowodów organ uznał, że w omawianej sprawie występuje podstawa do nałożenia korekty finansowej; 8) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy decyzji wydanej z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, tj. zasady praworządności i prawdy obiektywnej, jak również pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa, przejawiające się w prowadzeniu procedury w sposób zmierzający do nałożenia korekty finansowej pomimo braku naruszenia, które mogłoby pociągnąć za sobą takie działanie, bez dokonywania jakiejkolwiek analizy w zakresie oceny charakteru i stopnia tego naruszenia; 9) art. 12 § 1 K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wnikliwego działania w sprawie. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nie było podstaw do wykluczenia z objęcia wsparciem wydatków poniesionych na działania związane z informacją i promocją, które, stosownie do § 16 ust. 5 umowy o dofinansowanie, mogło nastąpić dopiero w sytuacji braku możliwości uzupełnienia przez beneficjenta stwierdzonych w tym zakresie uchybień. Jeśli zatem beneficjent zrealizował szereg działań informacyjnych i promocyjnych, zaś niektórym z nich uchybił jedynie co do formy, to nie można było stwierdzić, że cel nie został osiągnięty. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że stwierdzone przez IZ uchybienia w zakresie rozbieżności w oznakowaniu linii do okleinowania wynikały wyłącznie z faktu prowadzenia dalszych negocjacji z oferentem, w wyniku których ostatecznie złożona oferta uległa nieznacznym zmianom. Ponadto błędne wskazanie numeru maszyny w kontrakcie w stosunku do numeru na tabliczce znamionowej wynikało wyłącznie z omyłki pisarskiej oferenta. Uchybienia te mają zatem wyłącznie formalny charakter i jako takie nie niosą za sobą skutków finansowych, co jednoznacznie przesądza o braku podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości oraz żądania zwrotu środków. W kwestii stwierdzenia przez IZ naruszenia zasady równego traktowania wykonawców z powodu braku precyzyjnego opisu przedmiotu zamówienia na dostawę maszyn i urządzeń, strona podniosła, że nie wzięto pod uwagę, że opis przedmiotu mógł zostać sporządzony nie tylko poprzez podanie parametrów technicznych, ale również w sposób funkcjonalny tj. poprzez podanie funkcji, jakie linia miałaby pełnić oraz poprzez wskazanie części składowych tej linii. Dalej strona wywiodła, że podstawowym błędem, jakiego dopuściła się IZ przy rozstrzyganiu sprawy, było ustalenie korekty finansowej bez należytego uwzględnienia charakteru i wagi ewentualnej nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze, o których to dwóch elementach stanowi art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Jak podniosła strona, odwołując się do brzmienia art. 2 pkt 7 ww. rozporządzenia, samo naruszenie obowiązującego przepisu prawa nie przesądza o wystąpieniu nieprawidłowości, o której mowa w tym przepisie. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, m.in. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 159/12, strona podkreśliła, że w nieodzowne jest przeprowadzenie analizy na tle konkretnego stanu faktycznego, czy zaistniała szkoda potencjalna lub rzeczywista w budżecie ogólnym UE, czego w niniejszej sprawie organ nie wykazał. Wręcz przeciwnie, organ, stosując taryfikator korekt finansowych, działał mechanicznie. Strona nie zgodziła się ponadto z uznaniem przez IZ, że w sprawie zachodziła przesłanka żądania zwrotu środków na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. W jej ocenie, przepis ten ma zastosowanie wyłącznie do naruszenia procedur przekazywania środków pomiędzy IZ a beneficjentem, nie zaś do procedur wydatkowania środków przez beneficjenta, co potwierdza zestawienie brzmienia tego przepisu z art. 184 ust. 1 i ust. 2 u.f.p. Ponadto art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie powinien być podstawą do orzekania w przedmiocie korekty finansowej, bowiem samoistną podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi ww. art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Powyższe stanowisko znalazło akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (m.in. wyroki NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1776/12 i II GSK 1777/12), w świetle którego decyzja w przedmiocie zwrotu środków powinna być poprzedzona postępowaniem w przedmiocie nałożenia korekty finansowej. Uzasadniając natomiast zarzuty naruszenia zasad ogólnych postępowania administracyjnego, skarżąca podniosła, że IZ nie podjęła wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. w sposób wadliwy ustaliła naruszenia przepisów u.f.p. oraz nie udowodniła, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Ponadto IZ, niezgodnie z zasadami stanowionymi przez K.p.a., w zaskarżonej decyzji przyjęła, że to na beneficjencie spoczywał ciężar wykazania, że przestrzega procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków na realizację projektu. Pomimo obowiązku, w uzasadnieniu decyzji nie odniosła się również do okoliczności istotnych z punktu widzenia art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, tj. wagi i charakteru nieprawidłowości czy strat finansowych dla funduszy. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Wniesiona przez Spółkę skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w tej ustawie. Z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (lit. b) lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Tytułem wstępu zauważenia wymaga również, że sądowa kontroli zaskarżonej decyzji dokonywana jest zarówno co do prawidłowości stosowania przepisów postępowania, jak i zgodności z przepisami prawa materialnego. Ażeby jednak móc dokonać kontroli zastosowania prawa materialnego w pierwszej kolejności należy, co do zasady, rozpoznawać zarzuty procesowe. Od prawidłowości zastosowania tychże przepisów zależeć bowiem będzie, czy przyjęty przez organ stan faktyczny jest prawidłowy, a nadto czy odpowiada on wzorcowemu, ujętemu w hipotezie normy prawa materialnego. Uwaga ta jest na kanwie rozpoznawanej sprawy konieczna, bowiem część zarzutów wniesionej w tej sprawie skargi została powiązana z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Rozpoznając zarzuty skargi i argumentację w niej podniesioną, Sąd uznał, że nie wszystkie z nich mają doniosłe znaczenie z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, wobec dostrzeżonej przez Sąd, a podnoszonej konsekwentnie przez stronę w toku postępowania administracyjnego, zasadniczej wady tego postępowania i wydanych w jego wyniku decyzji. W związku bowiem z zarzutami skargi w pierwszej kolejności odniesienia wymagał zarzut najdalej idący, dotyczący trybu procedowania w niniejszej sprawie, a powiązany przez stronę z treścią przepisów art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. i art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15 a u.z.p.p.r.. W uzasadnieniu tego zarzutu strona skarżąca podniosła m.in., że art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. nie powinien być podstawą do orzekania w przedmiocie korekty finansowej, bowiem samoistną podstawę prawną do wydania decyzji w tym przedmiocie stanowi art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. Z powyższej argumentacji strony skarżącej płynął zatem wniosek, ze ustalenie i nałożenie korekty finansowej (art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.) oraz zwrot środków (art. 207 u.f.p.) to dwie odrębne od siebie instytucje, podczas gdy IZ przyjęła, że nałożenie korekty finansowej i zwrot środków może odbyć się w drodze wydania jednej decyzji administracyjnej, bez potrzeby wydania wcześniejszej decyzji w przedmiocie korekty finansowej. Powoduje to, że w pierwszej kolejności w sprawie konieczne było przeanalizowanie zagadnienia właściwego trybu procesowego ustalenia podstawy oraz formy prawnej aktu nakładającego na beneficjenta korektę finansową i jego relacji względem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi, gdy są: 1) wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Ustawa o finansach publicznych nie określa reguł ustalania wysokości środków podlegających zwrotowi. I choć zgodnie z art. 206 ust. 2 pkt 8 u.f.p. warunki i terminy zwrotu środków nieprawidłowo wykorzystanych lub pobranych w nadmiernej wysokości lub w sposób nienależny, powinna określać umowa zawarta z beneficjentem, to jednak, stosownie do ust. 9 ww. przepisu, formą aktu rozstrzygającego w przedmiocie obowiązku zwrotu tych środków jest decyzja administracyjna. Zgodnie zaś z art. 67 u.f.p. do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą, stosuje się przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. W art. 60 pkt 6 u.f.p. do środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym ustawodawca zaliczył natomiast należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, że decyzja wydana na podstawie art. 209 ust. 9 u.f.p. ma charakter decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu jurysdykcyjnym, do której wprost zastosowanie znajdują przepisy K.p.a.. Jak wskazuje się w piśmiennictwie, spełnienie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. przesłanki zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, jest wynikiem ustaleń faktycznych i ich konfrontacji z wydatkami przewidzianymi umową dla realizacji projektu. Naruszenie procedur przy wykorzystaniu środków dotyczy przede wszystkim procedur wskazanych w umowie o dofinansowanie projektu, zawieranej na podstawie art. 206 u.f.p., w szczególności w zakresie zamówień publicznych (por. L. Lipiec-Warzecha, Komentarz do art. 207 ustawy o finansach publicznych, Lex 2011). Precyzyjnie zostały również wskazane pozostałe przesłanki zwrotu środków, tj. sytuacje, w których środki te zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem (art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.) bądź też pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości (art. 207 ust. pkt 3 u.f.p.). Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1769/12 (opubl. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym we wszystkich wymienionych wyżej przypadkach ustalenie wysokości kwot podlegających zwrotowi środków w trybie przepisów u.f.p., przy zastosowaniu reguł postępowania dowodowego przewidzianego w K.p.a., jest stosunkowo proste. Istotne jest natomiast, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie było orzeczenia nakazujące beneficjentowi zwrot środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, zaś wysokość podlegających temu zwrotowi środków ustalono w kwocie odpowiadającej wysokości korekty finansowej ustalonej na podstawie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006. W rezultacie działający w niniejszej sprawie jako Instytucja Zarządzająca Zarząd Województwa uznał, że w sytuacji, gdy przepisy u.z.p.p.r. nie przewidują formy samoistnej decyzji administracyjnej dla czynności polegającej na ustaleniu i nałożeniu korekty finansowej, to zastosowanie powinien znaleźć tryb dotyczący zwrotu środków określony w przepisach u.f.p., obejmujący – w ocenie IZ – również ustalenie i nałożenie korekty finansowej. W świetle tego stanowiska nie da się bowiem rozdzielić zagadnienia nakładania korekt finansowych od kwestii naruszenia procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., obowiązujących przy wykorzystaniu środków. W związku z powyższym zauważyć należy, że na tle tego zagadnienia wypowiedział się w wyrokach z dnia 18 stycznia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1776/12 oraz II GSK 1777/12 Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że skoro w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. jest mowa o ustalaniu i nakładaniu korekt finansowych, a w art. 207 u.f.p. o zwrocie środków, to nasuwa się wniosek, że korekta finansowa i zwrot środków, jakkolwiek w sensie ekonomicznym sprowadzają się do pomniejszenia środków, jakimi dysponuje lub mógłby dysponować beneficjent, stanowią odrębne od siebie instytucje. W ocenie NSA, wniosek ten wspiera brzmienie art. 26 ust. 1 pkt 15 i pkt 15a u.z.p.p.r.. W myśl bowiem art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r., do zadań instytucji zarządzającej należy odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych, a zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a tej ustawy do zadań instytucji zarządzającej należy ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Użycie w tym ostatnim przepisie zwrotu "ustalanie i nakładanie" wskazuje na kompetencje instytucji zarządzającej o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Podstawę zaś materialnoprawną do ustalania i nakładania korekt finansowych stanowi art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r., do którego to przepisu wprost odsyła art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r.. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniach ww. wyroków, w myśl art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 państwo członkowskie dokonuje korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty dokonywane przez państwo członkowskie polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego. Państwo członkowskie bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze. Również w tym ostatnim przepisie kompetencje do dokonania korekt finansowych mają charakter władczy, skoro użyto kategorycznego zwrotu "dokonuje korekt finansowych" w przypadku nieprawidłowości stwierdzonych w operacjach lub programach operacyjnych. W konsekwencji powyższych wywodów NSA wyraźnie podkreślił, że w sprawie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powinna być wydana odrębna decyzja administracyjna, o jakiej mowa w art. 107 § 1 k.p.a.. Podzielając powyższe stanowisko, wskazać należy, że art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. wśród zadań instytucji zarządzającej wymienia odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych. Stanowi on zatem normę kompetencyjną skorelowaną z art. 207 u.f.p., Natomiast przepis art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r. daje instytucji zarządzającej kompetencję do ustalania i nakładania korekt finansowych. Nie ulega zatem wątpliwości, że instytucja zarządzająca, działając na podstawie art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r., może badać, czy nie doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 oraz dokonywać oceny wagi tych naruszeń. W ocenie Sądu, użycie w ww. przepisie art. 26 ust.1 pkt 15a u.z.p.p.r. sformułowania "nakładanie korekt finansowych" w sposób oczywisty wskazuje na kompetencję o charakterze władczym, zakładającym jednostronne działanie wobec beneficjenta. Wreszcie, na poparcie powyższego stanowiska odwołać się by również należało do argumentacji, że kompetencja ustalania i nakładania korekt finansowych, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a z.p.p.r. służy tylko instytucji zarządzającej. Natomiast funkcję organu rozstrzygającego decyzją w przedmiocie zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur, na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., pełnić może nie tylko instytucja zarządzająca, ale także – przy spełnieniu określonych warunków – instytucja pośrednicząca lub wdrażająca (p. wyrok WSA w Krakowie z 4 września 2013r. o sygn. akt III SA/Kr 1380/12). W konsekwencji Sąd uznał za zasadną argumentację skarżącej Spółki, że postępowanie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej prowadzone na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. w związku z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, stanowi odrębne postępowanie od postępowania w przedmiocie zwrotu środków w trybie przepisów art. 207 u.f.p. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że wydanie na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w przedmiocie zwrotu środków, nie zostało poprzedzone wydaniem odrębnego rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Z uzasadnienia zaś zaskarżonej decyzji wynika, że IZ za miernik ustalenia kwoty środków podlegających zwrotowi na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jako wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., przyjął wysokość korekty finansowej, a zatem oparł tę decyzję wyraźnie i jednoznacznie na przepisie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. Tymczasem za decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej nie może być uznana informacja pokontrolna stanowiąca jedynie pismo o wynikach przeprowadzonej kontroli, które nie zawierało pouczenia o ewentualnym trybie zaskarżenia, a przede wszystkim nie stanowiło bezpośredniej podstawy dochodzenia przez organ środków od beneficjenta. W świetle powyższego, dopiero ostateczne ustalenie wysokości korekty finansowej daje podstawę do wydania ewentualnej decyzji w przedmiocie zwrotu należności, opartej na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 15 u.z.p.p.r. i art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.. Tym samym, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja zobowiązująca Spółkę do zwrotu środków zostały wydane przedwcześnie. Powyższe zaś stanowiło o naruszeniu przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zwłaszcza, że strona skarżąca negowała w toku postępowania zasadność i sposób obliczania korekty finansowej, a poprzez niewydanie odrębnej w tym przedmiocie decyzji, z pouczeniem o odpowiednich środkach zaskarżenia, pozbawiono ją możliwości zweryfikowania zasadności stanowiska organu. Zauważyć ponadto należy, że stanowisko NSA wyrażone w wyrokach o sygn. akt II GSK 1776/12 oraz II GSK 1777/12, do którego odwołał się Sąd rozpoznając niniejszą sprawę, znalazło poparcie w późniejszych orzeczeniach wojewódzkich sądów administracyjnych (wyroki: WSA w Krakowie z dnia 18 czerwca 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 1166/12 oraz z dnia 13 sierpnia 2013 r., sygn. akt 1344/12, WSA w Poznaniu z dnia 10 kwietnia 2013r., sygn. akt III SA/Po 1234/12 oraz tut. Sądu z dnia 25 września 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 601/13, z dnia 23 października 2013 r., sygn. akt I SA/Ol 603/13, wszystkie opubl. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). I choć aktualnie linia orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest w tym względzie jednolita, czego przykładem są m.in. wyroki WSA w Warszawie z dnia 9 października 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 593/13, WSA w Gliwicach z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Gl 603/13 (opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), to jednak, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, przedstawiona w uzasadnieniach tych orzeczeń argumentacja nie stanowi dostatecznej podstawy do akceptowania przeprowadzenia zabiegu polegającego w istocie na skonsumowaniu jednej instytucji prawa administracyjnego i przewidzianego dla niej trybu postępowania, przez inną instytucję z tej dziedziny i realizujący wyłącznie jej cele ustanowiony dla niej tryb procedowania. Skoro, jak to wyżej przedstawiono, z odwołaniem się do stanowiska NSA, ustawodawca ustanowił dwie odrębne instytucje prawa administracyjnego, dla których wprawdzie z pewnymi trudnościami, ale możliwe jest wyznaczenie przyjętego przez ustawodawcę toku postępowania realizującego konkretne cele związane z daną instytucją i ustanawiającego zarazem dla strony gwarancję ochrony jej praw, odmienne stanowisko, że nie istnieją żadne przeszkody do objęcia trybem określonym w art. 207 ust. u.f.p. również obowiązków IZ określonych w art. 26 ust. 1 pkt 15a u.z.p.p.r. dotyczących ustalania i nakładania korekty finansowej, wymagałoby, zdaniem Sądu, szczególnego uzasadnienia, by nie narazić się na zarzut pozbawienia strony prawa do postępowania należycie chroniącego jej interesy. Argumentacji takiej zaś nie może stanowić powołanie się przez IZ na względy szybkości postępowania w analizowanej kategorii spraw. Jak bowiem wynika choćby z akt niniejszej sprawy, przyczynkiem do wszczęcia postępowania w sprawie była kontrola realizacji projektu przeprowadzona w dniach 14 – 15 listopada 2011 r., natomiast zaskarżona decyzja została wydana w dniu "[...]". Powyższe wskazuje zatem, że względy szybkości postępowania w sprawie prowadzonej w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 7 u.z.p.p.r., nie mają apriorycznego i nadrzędnego charakteru. Ponadto argumentem dla przeciwnego stanowiska nie może być również brak odpowiednich unormowań procesowych dla możliwości prowadzenia odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej, skoro unormowania takie, regulujące m.in. instancyjny tok zaskarżania decyzji, zawarte są w K.p.a. Już jedynie dla uzupełnienia stanowiska zajętego w wyrokach NSA z dnia 18 stycznia 2013 r., podnieść należało, ze rozróżnienie obu ww. trybów postępowania jest o tyle konieczne że, na co już też wyżej wskazano, postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości kwot podlegających zwrotowi środków w trybie przepisów u.f.p. jest stosunkowo proste, podczas gdy tryb ustalenia i nałożenia korekty finansowej wymaga przeanalizowania przesłanek wynikających z art. 2 pkt 7 oraz art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, a następnie obranej przez organ metody wyliczenia tej korekty w oparciu o przyjęte w ramach zarządzania regionalnym programem operacyjnym taryfikatory. Odmiennie zostały też unormowane przesłanki zastosowania omawianych instytucji, przy czym wyraźnego podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) 1083/2006, podstawę korekty stanowią pojedyncze lub systemowe nieprawidłowości stwierdzone w operacjach, ale także w programach operacyjnych, które zostały zdefiniowane w art. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Stosownie do powołanego przepisu, wysokość korekty ma uwzględniać charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze, a więc wysokość korekty – odmiennie od przesłanek trybu zwrotu środków z art. 207 ust. 2 pkt 1-3 u.f.p. – została uzależniona od kryteriów o charakterze ocennym. Stwierdzona konieczność wydania decyzji w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej powoduje, że postępowanie powinno być ponownie przeprowadzone z zastosowaniem reguł przewidzianych m.in. w art. 7 i 77 § 1 K.p.a.. Uznając za trafny zarzuty postawiony w pkt 5 petitum skargi, należało konsekwentnie przyjąć, że Sąd nie mógł wypowiedzieć się w zakresie pozostałych zarzutów, gdyż uprawnionym do formułowania wniosków i ocen prawnych w tym zakresie, zarówno w aspekcie prawa materialnego, jak i procesowego, będzie dopiero na gruncie sprawy ze skargi na decyzję w przedmiocie ustalenia i nałożenia korekty finansowej. Z uwagi zatem na uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Zarządu Województwa w przedmiocie zwrotu środków ze wskazanych wyżej przyczyn procesowych, przedwczesne jest wiążące wypowiadanie się Sądu co do zasadności zarzutów skargi nawiązujących do prawidłowości dokonanych w toku postępowania ustaleń, jak również wyrażonych następnie na jej gruncie oceny. Reasumując, Sąd uznał skargę za zasadną we wskazanym wyżej zakresie i na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. zastosować się do powyższej oceny prawnej. O uchyleniu zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I pierwszej instancji Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. W punkcie II sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 152 p.p.s.a. orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Zaś o kosztach postępowania sądowego orzeczono jak w punkcie III sentencji wyroku. Stosownie do art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. na koszty te składają się wpis stosunkowy od skargi w kwocie 2.878 zł, opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości 7.200 zł.