I SA/Ol 8/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) asesor WSA Katarzyna Górska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji określającej wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. postanowieniem z "[...]" na podstawie art. 61a w związku z art. 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (jedn. tekst Dz. U z 2018 r., poz. 2096 ze zmianami) po rozpatrzenia wniosku Spółki A, o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta z "[...]" nr "[...]" określającej wysokość dotacji z budżetu Miasta O. za 2013 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w wysokości 658 268,07 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Z przekazanych sądowi akt sprawy oraz uzasadnienia wskazanego wyżej rozstrzygnięcia kolegium wynika, że Spółka A (dalej skarżąca, spółka), w dniu 2 sierpnia 2019 r. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej SKO, Kolegium) o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta nr "[...]" z dnia "[...]" określającej wysokość dotacji z budżetu Miasta O. za 2013 r. wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem. Autor wniosku podał, że wcześniej wydaną decyzją nr "[...]" organ określił wysokość dotacji do zwrotu za 2013 r., a zatem kolejna decyzja określająca wysokość dotacji za wymieniony rok narusza zasadę powagi rzeczy osądzonej. Pełnomocnik spółki przy piśmie z dnia 8 października 2019 r. przesłał wyjaśnienia w których doprecyzował, że wniosek dotyczy decyzji wydanej przez Prezydenta O., a spółka B funkcjonuje obecnie pod firmą Spółka A i wobec tego posiada ona interes prawny do występowania w postępowaniu jako strona. SKO po dokonaniu oceny ww. wniosku postanowieniem z dnia "[...]" odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium omówiło w pierwszej kolejności instytucję stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Kolegium wskazało następnie, że w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej znajdują zastosowanie przepisy rządzące postępowaniem zwykłym, tj. art. 61 i art. 61a Kodeksu. Kolegium wywodziło dalej, że do przeszkód uniemożliwiających wszczęcie postępowania nieważnościowego zaliczyć należy przypadek, w którym żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji organu pierwszej instancji poddanej już uprzednio kontroli instancyjnej, a organ odwoławczy utrzymał tę decyzję w mocy. Ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji pierwszej instancji doprowadziłoby wówczas do nie dopuszczalnej sytuacji istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji o rozbieżnej treści, tzn. utrzymującej w mocy decyzję pierwszej instancji oraz stwierdzającej jej nieważność. Kolegium zaznaczało, że jeżeli decyzja wydana w pierwszej instancji rzeczywiście dotknięta jest jedną z wad nieważności wymienioną w art. 156 Kodeksu, to w celu jej wyeliminowania należy w pierwszej kolejności kierować środki prawne przeciwko decyzji organu odwoławczego. Decyzja, której stwierdzenia nieważności domaga się spółka w niniejszej sprawie została utrzymana w mocy przez SKO w O. decyzją nr "[...]"z dnia "[...]". Funkcjonowanie w obrocie prawnym tej decyzji uniemożliwia wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jedynie decyzji pierwszej instancji. Od powyższego rozstrzygnięcia skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła spółka. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucano naruszenie przepisów postępowania, tj.: - art. 7, 8 i 9 k.p.a. poprzez nie stanie na straży praworządności i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności oraz nie prowadzenie postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do obywateli oraz świadomość prawną, w szczególności poprzez odmowę wszczęcia postępowania pomimo istnienia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji - art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu odnośnie wyeliminowania z obrotu decyzji organu II instancji, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie dokładnie jaka podstawa materialno - prawna legła u źródła wnioskowania, iż nie można stwierdzić nieważności decyzji organu I instancji w sytuacji istnienia decyzji organu II instancji. W uzasadnieniu skargi szczegółowo omówiono tryb i podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżąca wskazała również, że organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany - zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Skarżący wskazał również, że skoro organ rozpoznający wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji II instancji ma obowiązek pochylić się nad decyzją I instancji, to w ocenie skarżącego zasada ta powinna działać także w drugą stronę, a więc w sytuacji kiedy wniosek dotyczy decyzji I instancji to organ rozpoznający go musi także rozważania przenieść na decyzję organu II instancji, co też winno powodować rozpoznanie wniosku w przedmiotowej sytuacji. Skarżąca przedstawiła również wymogi formalne jakie spełniać winno rozstrzygniecie w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, co do jego elementów składowych i treści. Zaznaczono, że w tym zakresie postanowienie winno przedstawiać powody takiego rozstrzygnięcia, a argumentacja SKO jest niewystarczająca. Ponadto wskazano, że w zaskarżonym postanowieniu brak jest wskazania podstawy prawnej, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji przez kolegium. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki określone w ustawie. Natomiast stosownie do zapisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować jego uchyleniem przez Sąd (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Ponadto wskazać należy, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest postanowienie SKO z "[...]" o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta O. z "[...]" nr "[...]" działającego jako organ I instancji. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem orzeczenie organu nie narusza prawa. Na wstępie Sąd wskazuje, że zgodnie z przepisem art. 61a §1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W przedmiotowej sprawie skarżący wyraźnie wskazał – w piśmie z dnia 8 października 2019 r. – że jego wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy decyzji Prezydenta O. z "[...]" nr "[...]". Wnioskiem skarżącego objęta jest zatem decyzja organu I instancji, przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu odwoławczego utrzymującego ją w mocy. Kolegium słusznie uznało zatem, że w przypadku wniosku skarżącej zaistniały inne uzasadnione przyczyny przez które postępowanie nie może być wszczęte. Do takich przeszkód zaliczyć można sytuację w której, postępowanie nieważnościowe dotyczyło by decyzji organu I instancji przy jednoczesnym pozostawaniu w obrocie prawnym utrzymującej ją w mocy decyzji organu II instancji. Poczynione w tym zakresie rozważania kolegium skład orzekający w niniejszej sprawie podziela i uznaje za wyczerpujące. Nie jest zatem zasadny zarzut niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez organ jak również zarzut niedostatecznego uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ. Sąd poczyniony przez kolegium w zaskarżonym postanowieniu wywód uzupełnić może o wskazanie, że podjęcie przez kolegium postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie godziło by w zasadę dwuinstancyjności postępowania. Pod pewnymi warunkami na grunt niniejszej sprawy przenieść można stanowisko NSA zawarte w wyroku z 10 października 2012 r., (sygn. akt II OSK 1087/11, LEX nr 1234059). NSA wskazał, że "Do innych uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego należy żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego". Nie jest możliwe, w przypadku utrzymania decyzji organu I instancji przez organ II instancji uchylenie jedynie pierwszego rozstrzygnięcia. Powodowało by to nie tylko utrzymanie w obrocie prawnym dwóch odmiennych rozstrzygnięć w jednej sprawie administracyjnej, godziło by również w instancyjny tok postepowania. Nie może dojść do kontroli (także w trybie nadzwyczajnym) rozstrzygnięcia organu I instancji z pominięciem istniejącego w obrocie prawnym rozstrzygnięcia organu II instancji. Ponadto niezasadny jest w niniejszej sprawie zarzut naruszenia przez kolegium art. 61 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie możliwości wszczęcia postępowania z urzędu odnośnie wyeliminowania z obrotu decyzji organu II instancji. Organ jak i sąd orzekają w granicach danej sprawy administracyjnej. Jeśli zatem skarżący wyraźnie wskazał, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, to granice sprawy administracyjnej wyznacza kontrola możliwości stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem. Ocena zasadności stwierdzenia nieważności decyzji organu II instancji stanowi ewentualną odrębną sprawę administracyjną. W niniejszym postępowaniu znajduje się ona poza zakresem badania Sądu. Sąd ograniczyć musi swoją kontrolę wyłącznie do oceny spełnienia formalnych przesłanek odmowy wszczęcia postępowania w granicach wniosku skarżącego. W niniejszej sprawie uzasadniona była odmowa wszczęcia postępowania. W tym miejscu wskazać należy również, na pogląd WSA w Warszawie zawarty w wyroku z dnia 6 kwietnia 2018r. (sygn. akt IV SA/Wa 61/18 dostępny w CBOSA). Sąd wskazał w nim, że wydanie decyzji przez organ drugiej instancji powoduje, że decyzja organu pierwszej instancji pozbawiona zostaje samodzielnego bytu prawnego, a zatem nie może być samodzielnie zaskarżana, i nie może być również objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Jak wskazywał dalej sąd, nie można zatem prowadzić postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji organu pierwszej instancji, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja organu II instancji. Podobne stanowisko wyraził NSA w wyroku z 25 listopada 2016r. (sygn. akt II OSK 453/15). Wskazał on, że objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia organu I instancji w sytuacji, gdy w obrocie prawnym pozostaje ostateczne postanowienie organu II instancji, stanowi przeszkodę formalną do wszczęcia postępowania nieważnościowego i uzasadnia zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Przedstawione wyżej poglądy znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie. Mając na uwadze powyższe, zaznaczyć należy, że skarżący wyraźnie wskazał, że jego wniosek dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta O. z "[...]" nr "[...]". Organ, słusznie zatem odmówił wszczęcia postępowania, bowiem wniosek dotyczył jednie decyzji organu I instancji która utrzymana została następnie przez organ II instancji. Kolegium nie mogło zaś, samodzielnie rozszerzyć wniosku skarżącego, stanowiło by to bowiem orzekanie poza granicami sprawy administracyjnej. Nie jest także możliwe działanie w jednym w postępowaniu na wniosek oraz z urzędu. Są to bowiem dwa odrębne tryby działania organu. W dalszej kolejności wskazać należy, że mające zastosowanie w sprawie przepisy odnoszące się do postępowania nieważnościowego określą dopuszczalny tryb zainicjowania postępowania (skargowy lub z urzędu). Podkreślenia wymaga jednak, że nawet jeśli możliwe jest uruchomienie postępowania alternatywnie w trybie skargowym lub z urzędu, to następuje to w jeden ze wskazanych wyżej sposobów. Nie istnieje natomiast możliwość łączenia obu trybów i wszczęcia jednego postępowania łącznie z urzędu i na wniosek strony. Nie jest zatem możliwe, by organ, rozpoznając wniosek strony samodzielnie rozszerzył jego zakres o decyzję nie objętą wnioskiem. Ponadto wskazać, że niezasadny jest zarzut braku wskazania przez organ podstawy prawnej, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji przez kolegium. Organ wyraźnie wskazał podstawę prawną odmowy wszczęcia postępowania. Rozstrzygnięcie to ma charakter formalny i wystarczająca była tu podstawa procesowa. W uzasadnieniu w sposób szczegółowy omówiono zaś kwestie prawne jakie legły u podstaw rozstrzygnięcia i wpłynęły na brak możliwości podjęcia postępowania którego dotyczył wniosek strony. W sposób bezpośredni kolegium odniosło się zatem do braku możliwości wszczęcia postępowania i w tym zakresie uczyniło zadość wymogom wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Kwestie materialnoprawne do których odnosi się skarżąca stanowiły zaś nie istotę rozstrzygnięcia, a jego motywy. Słusznie zatem odniesiono się do nich nie w podstawie prawnej postanowienia lecz w jego uzasadnieniu. Z uwagi na powyższe skarga okazała się bezzasadna i na podstawie art. 151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.