I SA/Ol 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska, sędzia WSA Anna Janowska (sprawozdawca), Protokolant sekretarz sądowy Weronika Ćwiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Dyrektora Warmińsko-Mazurskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie z dnia 30 października 2025 r., nr 399/OR14/2025 w przedmiocie wstrzymania płatności na zalesianie w części oraz przyznania płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych oddala skargę. Decyzją z 30 października 2025 r. Dyrektor Warmińsko-Mazurskiej Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Olsztynie (dalej jako: "organ odwoławczy", "Dyrektor OR") utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w E. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Kierownik BP") z 26 czerwca 2025 r., wydaną wobec M. C. (dalej jako: "strona", "skarżący") o wstrzymaniu płatności na zalesianie w części oraz o przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i przekazanych do Sądu akt administracyjnych sprawy wynika następujący stan faktyczny. Strona na podstawie złożonego 6 czerwca 2006 r. wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 r. przeznaczyła do zalesienia powierzchnię 30,51 ha, w ramach działek ewidencyjnych: o numerze [...] położonej w G. o powierzchni 29,49 ha (działka rolna F) oraz o numerze [...] położonej w oraz S. o powierzchni 1,02 ha (działka rolna D). Strona wskazała, że zalesienie odbędzie się na terenach o korzystnej konfiguracji z wykorzystaniem gatunków drzew iglastych na powierzchni 23,64 ha oraz drzew liściastych na powierzchni 6,87 ha. Ponadto wniosła o dofinansowanie grodzenia uprawy leśnej siatką, jak również o przyznanie premii pielęgnacyjnej dla upraw zakładanych bez zastosowania repelentów na powierzchni 30,51 ha. Ponadto wniosła o przyznanie premii zalesieniowej, dokumentując, że uzyskuje co najmniej 20% dochodów z rolnictwa. Jednocześnie oświadczyła, że posiada plan zalesienia z 29 maja 2006 r. sporządzony przez pracownika Nadleśnictwa E. oraz że zalesienie odbędzie się do 30 kwietnia 2007 r. Zobowiązała się, m.in. do: prowadzenia uprawy leśnej przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, jak również do niezwłocznego informowania na piśmie o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, pobieranie lub wypłacanie płatności na zalesianie gruntów rolnych, o każdej zmianie stanu faktycznego lub prawnego, objętych wnioskiem, powstałej w okresie trwania zobowiązań, a w szczególności, jeżeli zmiana ta dotyczy: wykorzystania gruntów rolnych, wielkości powierzchni czy przeniesienia własności części albo wszystkich działek rolnych objętych wnioskiem na rzecz innego producenta rolnego. Po wykonaniu zalesienia, potwierdzonego oświadczeniem strony z 17 kwietnia 2007 r., organ pierwszej instancji wydał 26 kwietnia 2007 r. decyzję w sprawie przyznania płatności na zalesianie gruntów rolnych, na podstawie której przyznał płatność zalesieniową na łączną kwotę 264.754,20 zł, w tym płatność z tytułu: 1. Wsparcia na zalesienie w wysokości 209.226 zł, płatnego jednorazowo po wykonaniu zalesienia, 2. Premii pielęgnacyjnej w wysokości 12.814,20 zł, płatnej corocznie przez okres 5 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. 3. Premii zalesieniowej w wysokości 42.714 zł, płatnej corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Strona w ramach corocznie składanych wniosków o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych (PROW 2004-2006), będących podstawą do wypłaty kolejnych premii pielęgnacyjnych i zalesieniowych, deklarowała do 2023 r. (włącznie) powierzchnię podjętego zobowiązania zalesieniowego, tj. 30,51 ha. Jak wynika z akt sprawy, w latach 2013 i 2016 zostały przeprowadzone przez Biuro Kontroli na Miejscu Oddziału Regionalnego ARiMR w Olsztynie (dalej: "BKM") czynności kontrolne, w ramach których nie stwierdzono uchybień. W dniu 29 kwietnia 2022 r. do Kierownika BP wpłynęło pismo N. Sp. z o.o., będącej pełnomocnikiem P. S.A. L. (dalej jako: "spółka"), w sprawie wycinki drzew pod liniami elektroenergetycznymi, w tym m.in. na działce ewidencyjnej nr [...]. W związku z tym Kierownik BP zwrócił się z wnioskiem o przeprowadzenie kontroli stanu zalesienia przez BKM. Jednocześnie, po poinformowaniu przez stronę pismem z 7 sierpnia 2022 r. o planowanej, decyzją Starosty E., wycince drzew na ww. działce w pasie o długości 320 m i szerokości 18 m (ok. 0,576 ha), organ pierwszej instancji pismem z 12 lipca 2022 r. wskazał stronie na treść § 13 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 455, dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe"). Pismem z 20 października 2022 r. strona poinformowała, że na skutek dokonanych 19 października 2022 r. oględzin stwierdziła, że spółka dokonała, na podstawie decyzji Starosty E., wycinki drzewostanu wzdłuż linii elektroenergetycznej na działce ewidencyjnej nr [...]. Z raportu z czynności kontrolnych dokonanych w dniach 1-2 marca 2023 r. wynika, że inspektorzy BKM stwierdzili na działce ewidencyjnej nr [...] (kompleks leśny F) powierzchnię 26,38 ha wobec deklarowanej 29,49 ha, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] (kompleks leśny D) powierzchnię równą deklarowanej - 1,02 ha. Zastosowano kod ZGR5, tj. Zadeklarowana powierzchnia całkowita zalesienia jest większa niż powierzchnia całkowita stwierdzona. Jak wskazano, kompleks leśny F rozdzielony linią energetyczną wysokiego napięcia pomierzono w 2 częściach: część 1 powierzchnia zmierzona: 23,18 ha obwód: 2.322 m, część 2 powierzchnia zmierzona: 3,20 ha obwód: 859 m, Obw: 3.181 m, tol: 0.40 ha. Do obliczeń zastosowano obwód zewnętrzny (liniowy). W obrębie części 1 stwierdzono wyłączenia o powierzchniach: 0,07 ha (wypady sadzonek), 1,03 ha (nieużytek oraz w części wypady sadzonek), 0,61 ha (wypady sadzonek). Dodatkowo powierzchnię kompleksu leśnego F pomniejszają powierzchnie: wypadów, nieużytku. W stosunku do działki ewidencyjnej nr [...] wskazano: Część wschodnia kompleksu leśnego w dniu kontroli pod wodą. Pismem z 11 kwietnia 2023 r. strona, odnosząc się do raportu z kontroli na miejscu, podniosła, że do podziału kompleksu leśnego F na dwie części doszło na skutek wycinki drzew dokonanych na zlecenie spółki, przy czym planuje uzupełnić uprawę leśną. W kwestii stwierdzonych wypadów sadzonek wskazała, że trzy kompleksy w części południowej i wschodniej wynikają z faktu, że są to nieużytki nieprzewidziane do zalesienia w planie zalesiania, natomiast w części zachodniej i centralnej - stan ten wynika z silnego zapędraczenia gleb, możliwego występowania huby korzeniowej oraz zgryzania drzew przez zwierzynę leśną. Stan ten jest wynikiem wyjątkowych okoliczności/siły wyższej, a o wypadach w drzewostanie strona dowiedziała się po otrzymaniu raportu BKM. Z uwagi na różnicę między powierzchnią deklarowaną a zmierzoną, wynikającą z wyłączenia z pomiarów pasa gruntu pod liniami elektroenergetycznymi oraz błędu pomiaru strona zapowiedziała, że zwróci się o ponowne dokonanie pomiarów po całym obrysie nieruchomości i uwzględnienie w protokole obszarów, które od samego początku nie podlegały zalesieniom. W dniu 15 maja 2023 r. strona oświadczyła, że zobowiązuje się do zalesienia wyłączonych powierzchni do dnia 31 października 2023 r., następnie 28 listopada 2023 r. poinformowała, że zalesiła fragment o powierzchni 0,59 ha, pozostała zaś część zostanie zalesiona do 31 maja 2024 r. W dniu 7 maja 2024 r. strona poinformowała o dokonanych nasadzeniach zgodnie z planem zalesienia i podjętym zobowiązaniem. Z wyniku czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 18 czerwca 2024 r. inspektorzy na działce ewidencyjnej nr [...] (kompleks leśny F) stwierdzili powierzchnię 28,17 ha wobec deklarowanej 29,49 ha, natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] (kompleks leśny D) stwierdzili powierzchnię 1,02 ha równą deklarowanej. Wskazano, że działkę F1 pomierzono w częściach: część 1 powierzchnia zmierzona: 3,41 ha, obwód: 875 m, część 2 powierzchnia zmierzona: 24,76 ha, obwód: 3.626 m. obwód całej działki F1: 3.803 m, tolerancja: 0,48 ha. Na części 2 działki F1 stwierdzono wyłączenie (nieużytek) o powierzchni zmierzonej 1,03 ha. Do obliczeń zastosowano obwód zewnętrzny (liniowy). Na działce F1 powierzchnia pod siecią energetyczną została wyłączona z pomiaru. W korekcie raportu z czynności kontrolnych dokonanej w związku z wniesionymi przez stronę zastrzeżeniami na działce ewidencyjnej nr [...] (kompleks leśny F) zwiększeniu uległa powierzchnia stwierdzona 28,46 ha równa zmierzonej, natomiast jej obwód 3.141 m - zmniejszył się w stosunku do poprzedniego 3.803 m. W korekcie raportu tolerancja wyniosła 0,40 ha zamiast 0,48 ha, jednakże również nie miało to wpływu na wartość powierzchni stwierdzonej. W korekcie raportu nie zamieszczono wyżej przywołanej treści uwag inspektora terenowego, dotyczących pomiarów, natomiast w rubryce: Uwagi osoby obecnej podczas kontroli na miejscu wskazano: Powierzchnia zmierzona: 28,46 ha, obwód 3.141 m, tolerancja 0,40 ha. W działce zalesionej stwierdzono wyłączenia o powierzchni 1,03 ha oraz 0,29 ha. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku strony o wypłatę płatności na zalesianie gruntów rolnych z 12 lipca 2023 r., obejmującego powierzchnię 30,51 ha, w związku decyzją kasacyjną Dyrektora OR z 30 kwietnia 2025 r., Kierownik BP wydał 26 czerwca 2025 r. decyzję, którą wstrzymał stronie płatność na zalesianie za powierzchnię 1,03 ha oraz przyznał płatność z tytułu premii zalesieniowej w wysokości 53.798,04 zł płatne corocznie przez okres 20 lat począwszy od dnia wykonania zalesienia. Organ wskazał, że kwota ta uwzględnia nałożoną sankcję w wysokości 4.041,72 zł z tytułu zmniejszenia powierzchni zalesionej o więcej niż 3% oraz nie więcej niż 20% lub o więcej niż 2 ha, względem powierzchni zadeklarowanej we wniosku. Utrzymując w mocy powyższą decyzję, Dyrektor OR ocenił, że organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił kwotę płatności, pomniejszonej z uwagi na stwierdzone przedeklarowanie powierzchni, opierając się na treści § 3 ust. 1 pkt 2 i 3, § 13 ust. 3 pkt 2 i § 13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego. Jak bowiem wynika z wniosku o przyznanie płatności z 6 czerwca 2006 r., planu zalesiania z 29 maja 2006 r. oraz kopii mapy ewidencyjnej z 4 kwietnia 2006 r., strona zobowiązała się do zalesienia 30,51 ha, w tym 29,49 ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna F) oraz 1,02 ha w ramach działki ewidencyjnej nr [...] (działka rolna D). Z uwagi na brak stwierdzenia nieprawidłowości względem kompleksu leśnego D, jak i braku zarzutów strony co do jego pomiaru, organ drugiej instancji przedstawił stan faktyczny dotyczący kompleksu leśnego F, w tym sporządzone w toku kontroli szkice i zdjęcia. Dyrektor OR podkreślił, że na terenie objętym zobowiązaniem zalesieniowym dwukrotnie została przeprowadzona weryfikacja terenowa inspektorów BKM, przy czym szczegółowa analiza dokumentacji pokontrolnej pod kątem informacji przekazanych przez stronę skutkowała korektą w zapisach protokołu z czynności kontrolnych. Mając na względzie zgłoszoną przez stronę siłę wyższą, jak i wyniki kontroli na miejscu, organ uwzględnił do płatności w ramach premii zalesieniowej obszar początkowo niekwalifikujący się do płatności, lecz następnie dolesiony przez stronę, tj. zarówno: teren pod linią energetyczną włączony do płatności na szkicu z kontroli z czerwca 2024 r., jak i następujące części kompleksu leśnego F: - południowo-zachodnia (tj. pierwotnie wykluczona na szkicu z kontroli z marca 2023 r., następnie włączona do płatności na szkicu z kontroli z czerwca 2024 r.), - centralna (tj. pierwotnie wykluczona na szkicu z kontroli z marca 2023 r. i następnie włączona do płatności na szkicu z kontroli z czerwca 2024 r. ), - północno-wschodnia (tj. pierwotnie wykluczona na szkicu z kontroli z marca 2023 r.., następnie włączona do płatności na szkicu z kontroli z czerwca 2024 r.), - południowo-wschodnia (tj. pierwotnie wykluczona na szkicu z kontroli z marca 2023 r., następnie włączona do płatności na szkicu z kontroli z czerwca 2024 r.). Organ odwoławczy przedstawił szczegółowo stan zalesienia kompleksu leśnego F stwierdzony podczas I kontroli terenowej z marca 2023 r. (s.9-12 decyzji), II kontroli terenowej z czerwca 2024 r. (s. 13-15 decyzji) oraz w korekcie protokołu z II kontroli (s. 16-18 decyzji). Podkreślił, że po oświadczeniu strony z 20 października 2022 r. o wycince przez spółkę pasa drzew pod linią energetyczną, BKM przeprowadziło w dniach 1-2 marca 2023 r. kontrolę terenową, czego potwierdzeniem jest protokół z czynności kontrolnych nr [...], w tym szkic obrazujący pomiar powierzchni ze stwierdzonym zalesieniem. Następnie w związku oświadczeniami strony dotyczącymi wykonanych nasadzeń w dniu 18 czerwca 2024 r. została przeprowadzona II kontrola terenowa, czego potwierdzeniem jest protokół z czynności kontrolnych nr [...] (przed korektą), w tym szkic obrazujący pomiar powierzchni zalesienia 26,38 ha dla kompleksu leśnego F. Po ponownej analizie dokumentacji pokontrolnej pismem z 24 września 2024 r. poinformowano stronę o wprowadzeniu korekty zapisów w protokole z czynności kontrolnych nr [...], w tym o włączeniu pasa nasadzeń znajdującego się pod linią energetyczną, w związku z czym powierzchnia stwierdzona kompleksu F wyniosła 28,46 ha. Stwierdzono wyłączenie o powierzchni 1,03 ha w kompleksie F (fotografie nr 133-136 - wypady sadzonek, pokryte wysokimi trawami i kilkoma samosiewkami. W północnej części kompleksu stwierdzono również wyłączenie zewnętrzne - wypady sadzonek (fotografie nr 61, 54, 53, 56-59). W odpowiedzi na zastrzeżenia strony zgłoszone w piśmie z 24 października 2024 r. organ wskazał, że wysokie trawy nie zakłóciły właściwej oceny zalesienia. Zdaniem organu, obszary wyłączone w wyniku kontroli z obszaru zalesienia pokrywają się częściowo z terenami nieużytków, które nie były przeznaczone do zalesienia, jednakże, m.in. na skutek wypadów sadzonek, uległy one znacznemu rozszerzeniu. Zarówno w toku I kontroli przeprowadzonej w 2023 r., jak i II kontroli przeprowadzonej w 2024 r. (s. 20-35 decyzji), stwierdzono ten sam obszar wyłączeń, na którym strona nie dokonywała zabiegów mających na celu utrzymanie zalesienia. Zdaniem organu, wysokie trawy nie zakłócały właściwej oceny sytuacji przez inspektorów w terenie, przebiegu kontroli i jej wyników. Na poparcie tego stanowiska przedstawiono na s. 36-37 decyzji przykładowe fotografie świadczące o zlokalizowaniu przez inspektorów terenowych nowego dolesienia, tj. młodych sadzonek, mimo rosnących bujnie wysokich traw, co zdecydowało o zakwalifikowaniu tych terenów do płatności zalesieniowej. Mając na uwadze powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji szczegółowo uzasadnił kwotę płatności, pomniejszonej z uwagi na stwierdzone przedeklarowanie powierzchni. Powierzchnia zalesienia w kompleksach F (28,46 ha) i D (1,02 ha) wyniosła 29,48 ha, a zatem przy przedeklarowaniu 3,49%, sankcja wyniosła 2-krotność stwierdzonej różnicy, tj. 4.041,72 zł (tj. 30,51 ha - 29,48 ha = 1,03 ha: 1,03 ha x 100 / 29,48 ha = 3,49%; 2 x 1,03 ha - 2,06 ha x stawka 1.962 zł/ha = 4 041,72 zł). W ocenie organu, w sprawie stwierdzono częściową likwidację powierzchni uprawy leśnej przed wymaganym okresem utrzymania, tj. 20 lat od dnia podjęcia się realizacji programu na zalesianie gruntów rolnych. Strona do czasu przeprowadzenia kontroli w marcu 2023 r. nie zgłaszała wypadów sadzonek w pozostałej części kompleksu F (poza liniami elektroenergetycznymi), zaś na skutek oględzin z 19 października 2022 r. miała świadomość likwidacji uprawy wyłącznie pod linią energetyczną. Po powzięciu informacji o stwierdzonych wypadach w wyniku kontroli w marcu 2023 r. strona kilkukrotnie dolesiała uprawę i ostatecznie pismem z 7 maja 2024 r. zadeklarowała dokonanie nasadzeń zgodnie z planem zalesiania. Ostateczne wyniki z powtórnej kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2024 r. potwierdziły dokonanie dolesienia jedynie na części pierwotnie wykluczonych w 2023 r. obszarów. Przekonanie strony o dolesieniu wszystkich wymaganych terenów prawdopodobnie miało swoje źródło w błędnym założeniu o powierzchni i położeniu nieużytków wskazanych pierwotnie w wykazie ewidencji gruntów i kopii mapy ewidencyjnej z 2006 r., które to dokumenty nie precyzowały wielkości poszczególnych nieużytków. Na powyższe wskazują również żądania strony dotyczące wykazania przez organy ARiMR pomiarów wszystkich stwierdzonych wyłączeń. Jak podkreślił organ, inspektorzy terenowi byli zobowiązani do pomiaru powierzchni faktycznego zalesienia, stąd obszary włączeń znajdujących się wewnątrz kompleksu zalesieniowego został ustalony niejako przy okazji, wykazując powierzchnię 1,03 ha i 0,29 ha, zaś tereny niezalesione, które łączyły się z wyłączeniami zewnętrznymi nie były mierzone. Jak wynika z dokumentacji pokontrolnej pomiar całkowity kompleksu F mierzonego po obwodzie 3.141 m, w granicach którego zamknęły się dwa wyłączenia (1,03 ha i 0,29 ha) stanowił powierzchnię 29,78 ha. Powierzchnia stwierdzona zalesienia wyniosła zatem 28,46 ha [tj. 29,78 ha -(1,03 ha + 0,29 ha)]. Dyrektor OR potwierdził ponadto prawidłowość wyliczenia tolerancji 0,40 ha i braku jej wpływu na ostateczną powierzchnię stwierdzoną. Powierzchnia kompleksu F wynosiła 28,46 ha, czyli poniżej wyznaczonej minimalnej powierzchni do zastosowania tolerancji wynoszącej 29,09 ha (tj. 29,49 ha - 0,40 ha), a zatem tolerancja 0,40 ha nie została uwzględniona i przyjęto powierzchnię stwierdzoną 28,46 ha. Powyższą decyzję strona zaskarżyła w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu pierwszej instancji oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1) art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu, co doprowadziło do ustalenia zaniżonej powierzchni stwierdzonej (28,46 ha) kompleksu leśnego F na działce nr [...], wobec deklarowanej przez skarżącego powierzchni zalesienia 29,49 ha; 2) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie czynności dowodowych (kontroli/oględzin), w tym w dniu 18 czerwca 2024 r., bez prawidłowego zawiadomienia strony o ich terminie, tj. z naruszeniem wymaganego prawem 7-dniowego wyprzedzenia (zawiadomienie telefoniczne miało miejsce 13 czerwca 2024 r., a więc na 5 dni przed czynnością) i dokonanie zawiadomienia w formie telefonicznej, co w okolicznościach sprawy narusza zasadę pisemności postępowania, a sprawa nie miała charakteru niecierpiącego zwłoki i nie przemawiał za tym interes skarżącego; 3) art. 138 § 1 pkt 1 zw. z art. 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy obowiązkiem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy i dostrzeżenie z urzędu, że kluczowy dowód (oględziny z 18 czerwca 2024 r.) został przeprowadzony z rażącym naruszeniem art. 79 k.p.a., co dyskwalifikuje go jako podstawę ustaleń faktycznych; 4) art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i zastąpienie jej oceną dowolną, polegającą na oparciu rozstrzygnięcia na wynikach kontroli terenowej przeprowadzonej w sposób powierzchowny, przy jednoczesnym zignorowaniu merytorycznych zastrzeżeń skarżącego zawartych w pismach z 26 lipca i 24 października 2024 r. oraz pominięcie kluczowej okoliczności, że kompleks leśny F obejmuje obszar o znacznej powierzchni ok. 30 ha, którego specyfikę i ukształtowanie skarżący zna znacznie lepiej niż kontrolerzy wykonujący czynności doraźnie, a w konsekwencji błędne uznanie przez organ ustaleń kontrolerów za wiarygodne w całości, mimo że panujące w dniu oględzin warunki (wysokie trawy) tworzyły naturalną barierę, która uniemożliwiła kontrolującym fizyczne dotarcie do wszystkich części kompleksu leśnego i dokonanie rzetelnego obmiaru granic rzekomych nieużytków, co doprowadziło do bezpodstawnego zmniejszenia powierzchni stwierdzonej; 5) art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdyż nie zawiera ona zarówno prawidłowego uzasadnienia faktycznego, jak i uzasadnienia prawnego, w tym m.in. w zakresie naruszenia zasady proporcjonalności, co uniemożliwia zrekonstruowanie sposobu wnioskowania Dyrektora OR, co z kolei powoduje, że decyzja ta nie poddaje się kontroli instancyjnej; 6) § 13 ust. 1 i 5 rozporządzenia zalesieniowego poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w ramach kompleksu leśnego F doszło do trwałej likwidacji uprawy leśnej na obszarze: a. całej północnej część kompleksu leśnego oznaczonej numerami 53, 54, 55, 56, 61 o nieustalonej powierzchni, b. całej części kompleksu leśnego oznaczonej numerami 57, 59 o powierzchni 0,29 ha, c. części kompleksu leśnego oznaczonej numerami 132-136 o powierzchni 1,03 ha, d. całej części kompleksu leśnego oznaczonej numerem 89 o nieustalonej powierzchni, to jest faktycznego zaprzestania dokonywania na tym obszarze uprawy leśnej i zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia, podczas gdy strona zgłaszała wystąpienie siły wyższej i dokonywała na tych terenach nasadzeń uzupełniających, które organ na skutek wadliwych oględzin pominął; 7) zasady proporcjonalności Unii Europejskiej oraz motywu nr 79 oraz art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez brak uwzględnienia tolerancji dla pomiaru kompleksu leśnego F wynoszącej 0,40 ha, która powinna zostać uwzględniona na korzyść skarżącego i zwiększać powierzchnię kompleksu leśnego do 28,86 ha, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego zastosowania normy art. 58 rozporządzenia. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 10 w zw. z art. 79 § 1 i § 2 k.p.a. skarżący wskazał, że zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin dokonano telefonicznie zaledwie 5 dni przed datą oględzin oraz z naruszeniem zasady pisemności postępowania. Skarżący, zaskoczony terminem oględzin i pozbawiony ustawowego czasu na przygotowanie, nie mógł uczestniczyć w czynnościach pomiarowych. Spowodowało to błędne ustalenie powierzchni kompleksu leśnego F na działce o numerze [...]. Inspektorzy BKM ostatecznie ustalili powierzchnię na poziomie 28,46 ha, podczas gdy rzeczywista powierzchnia zalesienia, deklarowana przez skarżącego i zgodna ze stanem faktycznym, wynosi 29,49 ha. Różnica ta wynika z faktu, że inspektorzy - działając bez merytorycznego wsparcia ze strony skarżącego, który zna teren najlepiej - dokonali błędnej oceny terenów dolesianych. Co również istotne, organ pominął i konsekwentnie ignorował kluczową dla sprawy okoliczność faktyczną, że w dniu przeprowadzania czynności kontrolnych (18 czerwca 2024 r.) kompleks leśny F był porośnięty wysoką roślinnością (trawami). Fakt ten miał decydujące znaczenie dla możliwości stwierdzenia wykonania zabiegów utrzymania zalesienia. Wysokie trawy stanowiły naturalną barierę fizyczną i optyczną, co potwierdza chociażby dokumentacja zdjęciowa zawarta w uzasadnieniu decyzji. Organy wadliwie uznały, że doszło do faktycznego zaprzestania uprawy leśnej i wykonywania zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia, podczas gdy strona zgłaszała wystąpienie siły wyższej na stwierdzonych przez ARIMR terenach wyłączeń i dokonywała na tych terenach nasadzeń uzupełniających, które na skutek błędu kontrolujących nie zostały zauważone i zaliczone w ramach powierzchni zmierzonej. Skarżący kilkukrotnie wnosił o przeprowadzenie kolejnych oględzin i kontroli w terenie przed opadami śniegu, tj. w okresie, w którym roślinność w postaci traw jest znacznie mniej bujna niż w okresie maja/czerwca, która umożliwiłaby kontrolującym dokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego. Wnioski skarżącego zostały jednak kilkukrotnie zignorowane. Takie działanie organów doprowadziło do wadliwego przyjęcia, że doszło do "trwałej likwidacji uprawy leśnej", podczas gdy w rzeczywistości uprawa została uzupełniona i dolesiona w stosownym terminie. Przerzucenie całego ciężaru dowodowego na skarżącego, przy jednoczesnym blokowaniu jego inicjatywy dowodowej i wadliwym proceduralnie prowadzeniu kontroli własnych, stoi w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej oraz stanowiskiem NSA, zgodnie z którym w sprawach o nałożenie obowiązku łub wstrzymanie płatności, to na organie spoczywa obowiązek wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Ponadto, zdaniem strony, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów ustawowych, co w konsekwencji uniemożliwia poddanie jej rzetelnej kontroli instancyjnej oraz sądowoadministracyjnej. Najpoważniejszym brakiem uzasadnienia prawnego jest całkowite przemilczenie kwestii zgodności zastosowanej sankcji z unijną zasadą proporcjonalności. W ocenie strony skarżącej, decyzje organu pierwszej i drugiej instancji wydane zostały z naruszeniem zasady proporcjonalności oraz z naruszeniem motywu nr 79, a także art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W przypadku uwzględnienia tolerancji na korzyść strony skarżącej nie doszłoby do wypełnienia dyspozycji normy art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, a co za tym idzie do zmniejszenia płatności, o którym mowa w rzeczonym przepisie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji w granicach zakreślonych przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej: "p.p.s.a.", Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy ARiMR przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Dyrektora OR z 30 października 2025 r., utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP z 26 czerwca 2025 r. o wstrzymaniu płatności na zalesianie w części oraz o przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesienie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. z 2024 r. poz. 455, dalej jako: "rozporządzenie zalesieniowe"). Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia zalesieniowego, płatność na zalesianie jest udzielana producentowi rolnemu będącemu osobą fizyczną albo spółdzielnią produkcji rolnej, który zobowiązał się do prowadzenia założonej uprawy leśnej, o której mowa w pkt 2 lit. b, przez okres 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie. Stosownie do § 13 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia zalesieniowego płatność na zalesianie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, w przypadku zlikwidowania uprawy leśnej przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne, przy czym wsparcie na zalesienie nie podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi, jeżeli likwidacja uprawy leśnej nastąpiła po upływie 5 lat od dnia wydania decyzji w sprawie płatności na zalesianie. W myśl zaś § 13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, w przypadku, gdy uprawa leśna została częściowo zlikwidowana przed upływem 20 lat od dnia uzyskania pierwszej płatności na zalesianie, płatność na zalesianie wypłacona w odniesieniu do gruntów, na których uprawa ta została zlikwidowana, podlega wstrzymaniu oraz zwrotowi w pełnej wysokości za cały okres jej pobierania, chyba że na podstawie przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych właściwy organ, w formie decyzji, wyraził zgodę na przeznaczenie tych gruntów na cele nierolnicze albo nieleśne. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że wykładnia przepisu § 13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego, tj. wykładnia pojęcia likwidacji (czy częściowej likwidacji) uprawy leśnej, musi być dokonywana z uwzględnieniem celu wsparcia. Musi być interpretowana jako trwała likwidacja uprawy leśnej, to jest faktyczne zaprzestanie dokonywania na określonym gruncie uprawy leśnej, zabiegów mających na celu utrzymywanie zalesienia (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 3044/18, opubl.: CBOSA; http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej, jeżeli nie wskazano innego publikatora). Dla prawidłowej wykładni tego pojęcia nie ma znaczenia przyczyna, która doprowadziła do zaprzestania zabiegów pielęgnacyjnych czy odtwarzania sadzonek uszkodzonych lub obumarłych. Chodzi tu o stwierdzony stan faktyczny, który jednoznacznie wskazuje, że beneficjent pomocy zaniechał podejmowania działań mających na celu utrzymanie drzewostanu. Likwidacja uprawy leśnej może przy tym polegać zarówno na aktywnym usunięciu części drzew (działanie producenta rolnego), jak i na zaniechaniu polegającym na pozostawieniu części upraw bez odpowiedniej pielęgnacji skutkujące obumarciem drzewostanu, ich utratą lub zniszczeniem (prawomocny wyrok WSA w Łodzi z 21 marca 2025 r., sygn. akt III SA/Łd 88/25). W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że doszło do likwidacji założonej przez skarżącego uprawy leśnej na powierzchni 1,03 ha w ramach kompleksu leśnego F, a zatem skarżący dopuścił się nieprawidłowości poprzez częściową likwidację uprawy przed upływem okresu trwania 20-letniego zobowiązania. We wniosku o przyznanie płatności na zalesianie gruntów rolnych na rok 2006 r. strona przeznaczyła do zalesienia powierzchnię 30,51 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 18 czerwca 2024 r., po uwzględnieniu korekty protokołu z czynności kontrolnych, wynosiła 29,48 ha. Sporna w sprawie była przy tym wyłącznie powierzchnia kompleksu leśnego na działce rolnej F, gdyż w zakresie działki rolnej D nie stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez skarżącego a powierzchnią stwierdzoną w toku czynności kontrolnych. W odniesieniu do działki rolnej F strona zadeklarowała powierzchnię 29,49 ha, natomiast kontrolujący ostatecznie - w wyniku częściowego uwzględnienia zastrzeżeń strony zgłoszonych w piśmie z 26 lipca 2024 r. - stwierdzili powierzchnię 28,46 ha (I kontrola 2023 r. - 26,38 ha; II kontrola 2024 r. - 28,17 ha; korekta wyników II kontroli - 28,46 ha). Zdaniem Sądu, zgromadzony w aktach sprawy (utrwalony na 3 płytach CD) materiał dowodowy w postaci szkiców z wyrysowanymi granicami kompleksu leśnego D oraz fotografii sporządzonych w toku czynności kontrolnych, w tym także materiał dowodowy zaprezentowany bezpośrednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w pełni potwierdza ustalenia organów ARiMR, że na wskazanych przez kontrolujących wyłączonych fragmentach kompleksu leśnego F doszło do częściowej likwidacji uprawy leśnej. Wykonane w toku czynności kontrolnych fotografie potwierdzają, że na obszarach wyłączonych brak jest jakichkolwiek zadrzewień. Co prawda czynności kontrolne były sprowokowane informacją innego podmiotu o wycince drzew pod liniami elektroenergetycznymi, w tym m.in. na działce ewidencyjnej nr [...], zadeklarowanej przez stronę w ramach kompleksu leśnego F, lecz w tym zakresie uwzględniono, że strona dopełniła ciążących na niej zobowiązań: po pierwsze - informując organ pierwszej instancji we właściwym terminie o dokonaniu wycinki drzew przez inny podmiot; zaś po drugie - dokonując uzupełnień nasadzeń w pasie gruntu pod liniami elektroenergetycznymi. Powyższe okoliczności nie były sporne pomiędzy stronami postępowania. Sporny natomiast był obszar wyłączeń w uprawie leśnej stwierdzony w części centralnej kompleksu leśnego F. Stwierdzono bowiem tzw. wyłączenia wewnętrzne o powierzchni 1,03 ha (fotografie nr 133-136) oraz o powierzchni 0,29 ha (fotografie nr 57-59). Ponadto w północnej części kompleksu stwierdzono również wyłączenia zewnętrzne (fotografie nr 53-56 i 61 oraz 89), jak również w części południowej stwierdzono istnienie takiego wyłączenia (fotografia nr. 137). Jak wynikało z ustaleń kontrolujących, tzw. wyłączenia wewnętrzne odpowiadały zasadniczo nieużytkom uwzględnionym już w planie zalesienia, które od początku trwania zobowiązania nie podlegały nasadzeniom. Uwzględniając przy tym, że przeprowadzone w latach 2013 i 2016 czynności kontrolne nie wykazały uchybień co do deklarowanej przez beneficjenta powierzchni zalesionej, należało zastanowić się, czy nie nasuwa to wątpliwości co do prawidłowości pomiarów powierzchni nieużytków stwierdzonych w części centralnej kompleksu leśnego F dokonanych w 2023 r. i 2024 r. Ponadto wątpliwości strony budziło to, że pomimo uwzględnienia na skutek zastrzeżeń strony zgłoszonych w piśmie z 26 lipca 2024 r. pasa gruntu pod liniami elektroenergetycznymi o wskazanej przez stronę powierzchni co najmniej 0,576 ha, w wyniku korekty protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2024 r. powierzchnia zalesiona została zwiększona jedynie o 0,29 ha, tj. z powierzchni 28,17 ha do powierzchni 28,46 ha W powyższym zakresie wskazać należy, że choć według wypisu z rejestru gruntów z 2006 r. powierzchnia nieużytków w części centralnej kompleksu leśnego F wynosiła łącznie 0,7870 ha, to w planie zalesienia nie wykazano powierzchni poszczególnych nieużytków, a strona w toku postępowania nie przedstawiła dowodu, który podważyłby prawidłowość dokonanych przez kontrolujących w latach 2023-2024 pomiarów tych nieużytków. Nie sposób zatem podważać dokonanych przez kontrolujących pomiarów wyłącznie poprzez słowną polemikę, zwłaszcza w aspekcie tego, że zarys i powierzchnia nieużytków były tożsame zarówno w świetle ustaleń kontroli I przeprowadzonej w 2023 r., jak i kontroli II przeprowadzonej w 2024 r., a zatem w wyniku podjętych w sprawie czynności powierzchnia tzw. wyłączeń wewnętrznych została poddana 2-krotnie pomiarom kontrolujących. Przy czym w wyniku I kontroli przeprowadzonej w 2023 r. stwierdzono, że powierzchnia zalesiona wyniosła 26,38 ha; zaś w wyniku II kontroli przeprowadzonej w 2024 r. (po korekcie) powierzchnia zalesiona wyniosła 28,46 ha. Z powyższego wynikało zatem, że z korzyścią dla strony uwzględniono szereg wyłączeń (2,08 ha) stwierdzonych na etapie I kontroli przeprowadzonej w 2023 r. Niemniej, niezależnie od powyższego, w toku obu kontroli przeprowadzonych w 2023 i 2024 r. niezmienna była ocena kontrolujących w kwestii istnienia i powierzchni nieużytków stwierdzonych w części centralnej kompleksu F. W tej sytuacji w pełni uprawniona, jako logiczna i zgodna z zasadami doświadczenia życiowego, jawi się ocena organu odwoławczego, że powierzchnia nieużytków uległa zwiększeniu od czasu podjęcia zobowiązania przez stronę w 2006 r., m.in. z uwagi na wypady sadzonek, jak i rozprzestrzenianie się zakrzaczeń. Podzielić też należy stanowisko organu odwoławczego, że na organach nie spoczywał obowiązek przedstawienia pomiarów tzw. wyłączeń zewnętrznych, gdyż pomiarom podlegała wyłącznie powierzchnia zalesiona. Wszystkie te okoliczności miały wpływ na określenie sumarycznej powierzchni zalesieniowej, a fakt uwzględnienia na etapie korekty protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2024 r. pasa gruntu pod liniami elektroenergetycznymi był tylko jedną z okoliczności branych pod uwagę przy pomiarach całej powierzchni zalesionej w ramach kompleksu F. W ocenie Sądu, nietrafna była też argumentacja strony dotycząca nieprawidłowości pomiarów powierzchni wyłączonej z uwagi na wysokie trawy, które miały zakłócać kontrolującym właściwą ocenę stanu zalesienia. Wskazać bowiem należy, co podkreślono już wyżej, że powierzchnia stwierdzonych nieużytków została poddana 2-krotnie pomiarom, które dały analogiczny wynik, przy czym pierwsza z tych kontroli miała miejsce na początku marca 2023 r., a zatem w okresie, kiedy roślinność była w takiej fazie wegetacji, która nie stanowiła bariery fizycznej i optycznej dla dokonania prawidłowych pomiarów obszarów wyłączeń, na których strona nie dokonywała zabiegów mających na celu utrzymanie zalesienia. Pomimo deklaracji strony co do dokonania dosadzeń, powierzchnia nieużytków w części centralnej kompleksu F nie uległa zmianie i w raporcie z II kontroli przeprowadzonej w czerwcu 2024 r. wyniosła 1,03 ha i 0,29 ha. Powyższe potwierdza również przedstawiona na s. 36-37 decyzji dokumentacja fotograficzna, która poświadcza, że nawet istnienie w czasie II kontroli na miejscu w czerwcu 2024 r. wysokich traw nie uniemożliwiało kontrolującym zlokalizowania dosadzeń. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia zasady proporcjonalności Unii Europejskiej poprzez brak uwzględnienia tolerancji dla pomiaru kompleksu leśnego F wynoszącej 0,40 ha, która - zdaniem skarżącego - powinna zwiększyć powierzchnię kompleksu leśnego do 28,86 ha. Zgodnie z powołanym przez skarżącego pkt 79 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, w odniesieniu do wniosków o pomoc obszarową, nieprawidłowości zazwyczaj dotyczą części obszarów. Zawyżenie zgłaszanej powierzchni w odniesieniu do jednej działki może być kompensowane przez zaniżenie powierzchni pozostałych działek z tej samej grupy upraw. Należy przewidzieć pewien margines tolerancji, w ramach którego wnioski o przyznanie pomocy będą jedynie dostosowywane do faktycznie ustalonego obszaru, a zmniejszenia będą stosowane dopiero po jego przekroczeniu. Ponadto w pkt 80 preambuły wskazano, że w odniesieniu do wniosków o płatności obszarowe, różnice między zadeklarowanym we wniosku łącznym obszarem a łącznym obszarem zatwierdzonym jako kwalifikowalny są często nieznaczne. Celem uniknięcia wielkiej ilości drobnych poprawek we wnioskach należy ustalić, że nie trzeba dostosowywać zatwierdzonego obszaru we wniosku o przyznanie pomocy, o ile nie został przekroczony pewien poziom rozbieżności. W punktach 79 i 80 preambuły do rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 określono cel stosowania strefy buforowej przy pomiarach działek dla obliczenia wskaźnika tolerancji pomiaru. Z treści tej regulacji wynika, że zastosowanie przy pomiarach działek wskaźnika tolerancji nie oznacza "doliczania" do powierzchni zmierzonej, powierzchni obliczonej jako wskaźnik tolerancji i przyjmowania sumy tych powierzchni za podstawę płatności (zob.: wyrok tut. Sądu z 24 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 4/16; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Go 452/16). Analogicznie kwestie te zostały uregulowane w pkt 23 i 24 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z 2014 r. nr 181 s. 48). Z powyższego zatem wynika, jak prawidłowo wskazał w niniejszej sprawie organ odwoławczy, że za powierzchnię uprawnioną do płatności należy przyjąć powierzchnię zmierzoną, gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią zmierzoną przekracza wskaźnik tolerancji. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że tolerancja dla pomiaru kompleksu leśnego F wynosząca 0,40 ha nie miała wpływu na ostateczną powierzchnię stwierdzoną. Powierzchnia deklarowana przez stronę w ramach działki F wynosiła bowiem 29,49 ha, a zatem przy uwzględnieniu tolerancji 0,40 ha wyniosłaby 29,09 ha. Tymczasem powierzchnia stwierdzona w wyniku czynności kontrolnych wyniosła 28,46 ha, czyli poniżej minimalnej powierzchni do zastosowania tolerancji wynoszącej 29,09 ha (tj. 29,49 ha - 0,40 ha). W wyniku powyższego tolerancja 0,40 ha nie została uwzględniona i w korekcie protokołu z czynności kontrolnych prawidłowo przyjęto powierzchnię stwierdzoną 28,46 ha. Wbrew zarzutom skargi, organ odwoławczy odniósł się do powyższego zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wskaźnika tolerancji, umożliwiając stronie zrozumienie zasad dokonanych pomiarów i podjęcie polemiki z tym stanowiskiem, a tym samym nie zasługiwał na uwzględnienie zarówno zarzut dotyczący naruszenia zasady proporcjonalności, jak też zarzut braku prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu, organ przedstawił materiał dowodowy potwierdzający częściową likwidację powierzchni uprawy leśnej przed upływem okresu 20 lat od dnia podjęcia zobowiązania w zakresie realizacji programu na zalesianie gruntów rolnych. Strona do czasu przeprowadzenia kontroli w marcu 2023 r. nie zgłaszała wypadów sadzonek w części kompleksu F, poza pasem gruntu pod liniami elektroenergetycznymi. Po wynikach kontroli w marcu 2023 r., z której wynikało, że wystąpiły wypady sadzonek również w innych częściach kompleksu, strona zadeklarowała dokonanie nasadzeń zgodnie z planem zalesiania. Organy uwzględniły do płatności powierzchnię wypadów, które zostały przez stronę uzupełnione, niemniej łączna powierzchnia zalesienia w kompleksach F (28,46 ha) i D (1,02 ha) wyniosła 29,48 ha, przy powierzchni deklarowanej 30,51 ha, co skutkowało nałożeniem sankcji w wysokości 2-krotności stwierdzonej różnicy, stosownie do art 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Organy prawidłowo ustaliły bowiem, że strona nie dochowała warunków realizacji podjętego zobowiązania. W niniejszej sprawie, jak prawidłowo zatem stwierdziły organy, z uwagi na wypełnienie okoliczności określonej w § 13 ust. 5 rozporządzenia, spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności na zalesianie w części oraz o przyznaniu płatności z sankcjami na zalesianie gruntów rolnych. W ocenie Sądu, organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i na ich podstawie wydały decyzje zgodne z prawem. W szczególności, organy prawidłowo oparły swoje rozstrzygnięcia na ustaleniach dokonanych w czasie, niewadliwie podjętych i wykonanych czynności kontrolnych na miejscu. Wyników tej kontroli nie mógł skutecznie podważyć żaden z zarzutów sformułowanych w skardze. Podkreślenia wymaga, że raport z czynności kontrolnych stanowi istotny dowód w sprawie. Raport ten jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.). Stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. O wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Kontrole na miejscu są to czynności kontrole, które mogą być bowiem wykonywane przez jednostki merytoryczne, tzw. Biura Kontroli na Miejscu lub inne jednostki organizacyjne dysponujące odpowiednimi warunkami kadrowymi, organizacyjnymi i technicznymi, którym Prezes ARiMR udzieli stosownego upoważnienia. W świetle powyższego dowodom z protokołu kontroli - właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - przypisuje się przymiot wiarygodności (por. wyroki NSA: z 29 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 458/13; z 12 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1019/10; oraz z 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 492/07). Ponadto wskazania wymaga, że protokoły z czynności kontrolnych (w tym także korekta protokołu z czynności kontrolnych przeprowadzonych w 2024 r.) zostały doręczone skarżącemu, który każdorazowo korzystał z przysługującego mu uprawnienia do wniesienia zastrzeżeń, zaś BKM odnosił się do składanych przez skarżącego zastrzeżeń. W związku z zastrzeżeniami skarżącego BKM przeprowadził ponowną kontrolę w czerwcu 2024 r., jak również zweryfikował jej wyniki, dokonując korekty protokołu z czynności kontrolnych we wrześniu 2024 r. Na uwzględnienie nie zasługiwał przy tym zarzut braku doręczenia skarżącemu zawiadomienia o przeprowadzeniu czynności kontrolnych (II kontrola) z uchybieniem pisemnej formy (zawiadomienie w formie telefonicznej) oraz 7-dniowego terminu wskazanego w art. 79 § 1 k.p.a. (zawiadomienie miało miejsce w dniu 13 czerwca 2024 r., a więc na 5 dni przed czynnościami dokonanymi 18 czerwca 2024 r.). Zgodnie z powołanym przepisem, strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem. Przepis art. 79 k.p.a. jest ujmowany w piśmiennictwie jako gwarancja czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (E. Iserzon, Komentarz IV, 1970, s. 166; Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 206; B. Adamiak, Komentarz, 1996, s. 374). W rozpoznawanej sprawie na uwadze należy jednak mieć, że mamy do czynienia z zawiadomieniem producenta rolnego o terminie przeprowadzenia kontroli na miejscu. Skarżący błędnie utożsamia czynności dokonywane w toku kontroli na miejscu w ramach wykonania obowiązku wynikającego z art. 26 i art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z kodeksową czynnością procesową polegającą na przeprowadzeniu dowodu z oględzin. W niniejszym postępowaniu nie został dopuszczony i nie został przeprowadzony dowód z oględzin nieruchomości, ale dowód z dokumentu urzędowego w postaci protokołu z czynności kontrolnych, który został sporządzony zgodnie z art. 26 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W związku z tym organ pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 79 § 1 k.p.a., a organ odwoławczy nie mógł pominąć tego rzekomego naruszenia przepisów postępowania. Kontrola na miejscu nie jest elementem postępowania administracyjnego, lecz samodzielną instytucją uregulowaną przepisami prawa materialnego w art. 26 i art. 27 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie zaś z art. 27 ust. 1 ww. rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. Zapowiedzenie kontroli następuje z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do niezbędnego minimum, nieprzekraczającym 14 dni. W przypadku kontroli na miejscu odnoszących się do wniosków o pomoc z tytułu zwierząt gospodarskich wyprzedzenie nie przekracza 48 godzin, z wyjątkiem należycie uzasadnionych przypadków. Ponadto jeżeli ustawodawstwo stosowane do aktów i norm dotyczących zasady wzajemnej zgodności wymaga, aby kontrole na miejscu miały niezapowiedziany charakter, wymienione zasady mają również zastosowanie w przypadku kontroli na miejscu przeprowadzanych pod kątem przestrzegania zasady wzajemnej zgodności. Sąd nie podzielił również zarzutów skargi o uchybieniu zasady postępowania administracyjnego zawartej w art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika m.in., że pismem z 29 sierpnia 2025 r. organ odwoławczy zawiadomił stronę o niemożliwości zakończenia sprawy w ustawowym terminie i ustalił nowy termin jej zakończenia. Strona miała zagwarantowane prawo czynnego udziału w postępowaniu i z korzystała z niego w sposób aktywny. Z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wynika przy tym, że podstawą uchylenia przez sąd decyzji jest tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem, nawet gdyby (hipotetycznie) uznać, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, to skuteczność zarzutu w tym zakresie zależałaby od: 1) wykazania naruszenia przepisu postępowania, 2) istotnego wpływu tego naruszenia na treść decyzji organu, czego w sprawie nie dochowano. Formułując zarzuty o charakterze proceduralnym, skarżący podważał sposób dokonania czynności kontrolnych, lecz nie wskazał przełożenia zarzucanych naruszeń na efekty kontroli, a w dalszej kolejności na treść wydanych decyzji. Skarżący nie przedstawił argumentów, że doszło do tak istotnego naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, analiza zgromadzonego materiału dowodowego zaprzecza też zarzutom skargi, że zaskarżoną decyzję wydano w warunkach naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Nie naruszono art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej i zasady uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli), art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania obywateli), ani też art. 9 k.p.a. (zasada informowania stron). Wskazania wymaga, że określone w k.p.a. zasady doznają ograniczenia w analizowanej sprawie stosownie do art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji. Powołany przez skarżącego wyrok NSA z 28 marca 2025 r., sygn. akt I GSK 3/22, w świetle którego organ administracji publicznej nie jest zwolniony z obowiązków nałożonych przez przepisy art. 7 i art. 77 § k.p.a. dotyczył innej rodzajowo sprawy, tj. toczącego się z urzędu postępowania w przedmiocie zwrotu pobranej nienależnie płatności, nie zaś sprawy z wniosku o przyznanie płatności, która jest inicjowana przez producenta rolnego i w której również inicjatywa dowodowa należy do producenta stosownie do art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji. Zgodnie bowiem z tymi przepisami, organy ARiMR nie mają obowiązku podejmowania wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a jedynie winny rozpatrzeć przedłożony przez producenta wniosek i wyjaśnić, czy spełnia on warunki do otrzymania płatności. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie. Skoro strona, przystępując do programu, jak również wnosząc o przyznanie płatności na rok 2023, złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności na zalesienie, tym samym powinna dołożyć należytej staranności, by ubiegając się o środki publiczne, spełniać przesłanki określone w przepisach prawa. Powyższe oznacza, że strona odpowiada zarówno za działania, jak i zaniechania, których następstwem było nałożenie sankcji w związku z nieprawidłowościami. Organy ARiMR wyczerpująco zebrały materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do wydania zaskarżonej decyzji oraz dokonały jego wszechstronnej i prawidłowej oceny, a przy tym właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 10a ust. 1, ust. 1a i ust. 1b ustawy o Agencji, zaś dokonana przez organy ocena materiału dowodowego nie wykraczała poza ramy swobodnej oceny dowodów i jako taka, korzysta z ochrony przewidzianej w art. 80 k.p.a. Powyższe ustalenia i dokonana ocena znalazły również odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a., przy realizacji zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. Obowiązkiem organu odwoławczego wynikającym z art. 107 § 3 k.p.a. było wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne powinno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zatem organ miał obowiązek odnieść się do argumentów strony i temu obowiązkowi zadośćuczynił. Zdaniem Sądu, konsekwencją prawidłowego poczynienia ustaleń faktycznych i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego jest prawidłowość zastosowania przez organy ARiMR normy materialnoprawnej. Ustalony w rozpoznawanej sprawie stan faktyczny mieścił się w dyspozycji § 13 ust. 5 rozporządzenia zalesieniowego. W niniejszej sprawie ocena zastosowania przepisów prawa materialnego zasadniczo pozostawała w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, a uwzględnienie zarzutu w tym zakresie wymaga wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości, co jednak w sprawie nie miało miejsca. Mając powyższe na uwadze, skarga, jako niezasadna, podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.