I SA/Ol 846/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 grudnia 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego oddala skargę M.B. (powoływany dalej również jako dłużnik, zobowiązany, strona, płatnik, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej (dalej Dyrektor Izby Skarbowej, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zarzutów w sprawie postępowania egzekucyjnego. Zaskarżonym postanowieniem organ II instancji uchylił postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Dyrektor ZUS, organ egzekucyjny, organ I instancji) z dnia "[...]" i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dyrektor ZUS uznał za bezzasadne zarzuty strony, powołał w sentencji rozstrzygnięcia art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 599 ze zm., zwanej dalej u.p.e.a.). Zobowiązany zgłosił zarzuty w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Dyrektora ZUS na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez ZUS Oddział w dniu "[...]", nr "[...]". Przedmiotowe tytuły wykonawcze wystawiono na należności pieniężne z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz FP i FGŚP, za okresy 12/2015 - 02/2016. Egzekucję administracyjną wszczęto poprzez zajęcie wierzytelności pieniężnej z rachunku bankowego, co do którego nastąpił zbieg egzekucji administracyjnej oraz sądowej. Stosowne zawiadomienia doręczono zobowiązanemu wraz z odpisami tytułów wykonawczych w dniu 16.06.2016r.. Pismem z dnia 23.06.2016r. złożonym bezpośrednio w ZUS Oddział tego samego dnia, kierowanym do organu egzekucyjnego, zobowiązany wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego. W ocenie strony "kierownikowi ZUS wiadomo o stosowaniu odroczeń, karencji, w tym o kierowaniu egzekucji do innych osób". Zdaniem dłużnika nie jest ustalone saldo zobowiązań, z uwagi na ich "jednostkowe, epizodyczne rozliczanie", co też ma być oznaką zamierzonego kontynuowania działań na jej szkodę. Strona podniosła także, iż dotychczas nie uzyskała informacji jakie warunki należy spełnić, aby móc skorzystać z ulg w spłacie dochodzonych należności. Do wniesionych zarzutów załączono kserokopie pierwszych stron ww. tytułów wykonawczych, a także sześć kserokopii pism stanowiących korespondencję z różnymi instytucjami - Prokuraturą Rejonową, Sądem Rejonowym, Prokuraturą Rejonową, Dyrektorem Izby Skarbowej (łącznie 9 załączników). Postanowieniem z dnia "[...]" organ egzekucyjny zawiesił prowadzone postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonych zarzutów, powołując się na art. 35 § 1 u.p.e.a.. Następnie Dyrektor ZUS wydał ww. postanowienie z dnia "[...]" w uzasadnieniu którego podał, że złożone podanie z dnia 23.06.2016r. zakwalifikował jako zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, przewidziane w treści przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.. Podniósł, że zobowiązany wypełniając swoje obowiązki jako płatnik składek, złożył dokumenty rozliczeniowe za miesiąc 12/2015 w dniu 28.12.2015r., za miesiąc 01/2016 w dniu 26.01.2016r. oraz za miesiąc 02/2016 w dniu 25.02.2016r. płatnik nie dopełnił jednocześnie obowiązku terminowego opłacenia składek na ubezpieczenia, które przestał trwale opłacać od 10/2011. W odniesieniu do ustalenia salda zobowiązań organ I instancji wskazał, że złożenie przez płatnika deklaracji jest jednocześnie zobowiązaniem do uiszczenia płatności w wymaganym przez ustawę terminie. W sytuacji zaś nieopłacenia wskazanych w deklaracji kwot, stanowi ona podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie doręczono zobowiązanemu w dniu 21.07.2016r.. W zażaleniu na to postanowienie dłużnik wniósł o ustalenie salda zobowiązań, czy też osób zobowiązanych oraz kwot wpłaconych w imieniu zobowiązanego, rozpoznanie wniosków o karencję, a także uznanie wierzytelności należnych zobowiązanemu od komornika - tj. o kompleksowe ustalenie aktualnego stanu faktycznego. W ocenie strony w treści zaskarżonego postanowienia z dnia "[...]" brak jest jakiegokolwiek odniesienia się do podnoszonych zarzutów. Dyrektor Izby Skarbowej w uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" podał, że wniesione zastrzeżenia zobowiązanego zostały samodzielnie zakwalifikowane przez organ I instancji w całości jako zarzut wniesiony na podstawie przepisu art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., dotyczący "wystawienia tytułów wykonawczych bez ustalenia aktualnego salda zobowiązań zobowiązanego". Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził natomiast, że tak określony zarzut nie znajduje bezpośredniego odzwierciedlenia w treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ I instancji nie sprecyzował zaś, który z zarzutów przewidzianych w powołanym przepisie (wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku) - czy też wszystkie - był przedmiotem jego badania. Powyższe uniemożliwiło organowi odwoławczemu weryfikację dokonanej oceny organu egzekucyjnego (będącego jednocześnie wierzycielem egzekwowanego obowiązku), wyrażonej w treści uzasadnienia postanowienia Dyrektora ZUS z dnia "[...]". W opinii Dyrektora Izby Skarbowej treść podania zobowiązanego z dnia 23.06.2016r., obok zarzutów przewidzianych w art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., może wskazywać również na zastrzeżenia wnoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 2 u.p.e.a., tj. zarzut odroczenia terminu wykonania obowiązku albo braku wymagalności obowiązku z innego powodu, czy też na podstawie art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a., tj. zarzut błędu co do osoby zobowiązanego. Natomiast Dyrektor ZUS powinien jednoznacznie ustalić, jaki jest zakres żądań wnoszącego podanie, w tym w razie wątpliwości wezwać zobowiązanego do sprecyzowania pisma z dnia 23.06.2016r., co pozwoliłoby na jego właściwą kwalifikację i prawidłowe załatwienie sprawy, w kontekście okoliczności faktycznych uzasadniających podstawę wniesienia zarzutów wskazanych w przepisie art. 33 § 1 u.p.e.a. Następnie kompleksowo odnieść się do wszystkich zastrzeżeń. W treści wydanego rozstrzygnięcia organ I instancji powinien zatem jednoznacznie wskazać, jakie konkretnie zarzuty z powołanego katalogu art. 33 § 1 u.p.e.a. podlegają jego ocenie. Powyższe pozwoli zarówno zobowiązanemu, jak i organowi odwoławczemu prześledzenie toku rozumowania organu I instancji, a następnie umożliwi zajęcie stanowiska w sprawie. Dyrektor Izby Skarbowej jednocześnie wyjaśnił, że uchylając postanowienie organu I instancji w całości nie jest uprawniony do badania na tym etapie sprawy zasadności samych zarzutów. W przedstawionych okolicznościach kompleksowe badanie zasadności złożenia zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, dokonane przez Dyrektora Izby Skarbowej, oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 Kpa. Istota powołanej zasady ogólnej postępowania opiera się na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy administracji publicznej. Jej naruszenie stanowiłoby zatem ingerencję w przewidziane przepisami prawa uprawnienie stron do weryfikacji rozstrzygnięć administracyjnych w administracyjnym toku instancji. W skardze wniesiono o uchylenie w całości postanowienia Dyrektora Izby Skarbowej. W opinii skarżącego zaskarżone postanowienie organu odwoławczego jest rozstrzygnięciem epizodycznym, wydanym bez uwzględnienia całokształtu istniejących okoliczności, co też należy odbierać jako celowe działanie na szkodę strony skarżącej. Zdaniem skarżącego ze strony organów obserwować można wieloletnie zaniechania w czynnościach, co należy poczytywać jako wykorzystywanie prawa do kontynuacji działań na jego szkodę. Dyrektor Izby Skarbowej posiada kompetencje do rozpoznania jej żądań w zakresie wykraczającym poza wskazany w treści zaskarżonego postanowienia – określany przez skarżącego jako epizodyczny. Dłużnik wskazał na wielokrotnie składane "wnioski o karencję" oraz niemożliwość uzyskania informacji od organu egzekucyjnego, jakie kryteria powinny być spełnione w celu uzyskania ww. "karencji". Skarżący podniósł również, że nie jest mu znana łączna wysokość wszystkich jego zobowiązań, pomimo wniosków o udzielenie informacji w tym zakresie. Przedstawił również szereg nieuporządkowanych zastrzeżeń odnoszących się do czynności podejmowanych przez administracyjne organy egzekucyjne, jak i komorników sądowych. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej wniósł jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W ocenie Sądu Dyrektor Izby Skarbowej wydając postanowienie z dnia "[...]" na mocy którego uchylił zaskarżone postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji – nie naruszył prawa materialnego jak i procesowego. Jak wynika z analizy akt sprawy, organ egzekucyjny przyjął, że pismo skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r. stanowi zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne i podlega rozpatrzeniu zgodnie z procedurą przewidzianą w przepisie art. 34 u.p.e.a. Z treści pisma skarżącego wynikało, że wnosi on zarzuty do trzech doręczonych mu w dniu 16 czerwca 2016 r. tytułów wykonawczych. Organ I instancyjny dokonał samodzielnej kwalifikacji i uznał, że wniesione zastrzeżenia należy w całości zakwalifikować jako zarzut wniesiony na podstawie art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. dotyczący "wystawienia tytułów wykonawczych bez aktualnego salda zobowiązań Zobowiązanego". W ocenie Sądu zasadnie Dyrektor Izby Skarbowej jako organ odwoławczy uznał, że tak określony zarzut nie znajduje bezpośredniego odzwierciedlenia w treści art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. Organ I instancji nie sprecyzował bowiem, który z zarzutów przewidzianych w przywołanym przepisie (wykonanie lub umorzenie w całości albo części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku) – czy też wszystkie – były przedmiotem jego badania. Powyższe spowodowało, że rozstrzygnięcie to niemożliwe było do weryfikacja w ramach kontroli instancyjnej. Podkreślić należy, że z punktu widzenia ochrony praw procesowych strony skarżącej właściwa kwalifikacja wniesionego środka zaskarżenia ma znaczenie kluczowe dla prawidłowego załatwienia sprawy. Godzi się zauważyć, że zastrzeżenia mogące stanowić podstawę wnoszenia zarzutów zostały wyliczone enumeratywnie w zamkniętym katalogu przesłanek, przedstawionym w art. 33 § 1 u.p.e.a. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być zatem wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 1 u.p.e.a., a nie jakiekolwiek wyrażone niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Zarzuty prawidłowo zgłoszone, a więc zgłoszone w terminie i znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w art. 33 u.p.e.a. przyczyn, podlegają rozpatrzeniu przez organ egzekucyjny w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. (por. wyroki NSA: z dnia 18 stycznia 2012 r. , II FSK 1244/10; z dnia 3 grudnia 2013 r., II GSK 1285/12; z dnia 5 marca 2015 r., II FSK 290/13; z dnia 18 sierpnia 2015 r., II FSK 1688/13; z dnia 18 listopada 2015 r., II FSK 2594/13) W przypadku wątpliwości co do treści złożonego przez zobowiązanego pisma, a w szczególności w razie wątpliwości odnoszących się do kwalifikacji prawnej wniesionych zarzutów oraz ich podstawy prawnej, ustawowym obowiązkiem organu administracji publicznej jest dokładne ustalenie treści żądania strony w tym zakresie. Stosowne regulacje procesowe dotyczące wyjaśniania wątpliwości określone są precyzyjnie w art. 64 § 2 k.p.a., bądź w art. 50 § 1 k.p.a. Regulacje te na mocy art. 18 u.p.e.a. winny być stosowane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W judykaturze powszechnie przyjmuje się, że organ egzekucyjny (wobec konieczności wskazania przez zobowiązanego konkretnej podstawy zarzutu) nie może zastępować strony w formułowaniu zarzutu, bądź modyfikować jej zarzut. W ocenie Sądu treść podania skarżącego z dnia 23 czerwca 2016 r. nie jest jednoznaczna i może budzić uzasadnione wątpliwości co do właściwej intencji autora tego dokumentu. W uzasadnieniu kontrolowanego rozstrzygnięcia organ wyższego stopnia wszechstronnie wyjaśnił, że analiza prawna pisma procesowego skarżącego wskazuje, iż możliwa jest kwalifikacja wywodów skarżącego przez pryzmat różnych zarzutów opisanych w poszczególnych punktach 33 § 1 u.p.e.a. Zasadnie zatem i w zgodzie z obowiązującymi regulacjami prawnymi Dyrektor Izby Skarbowej na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 18 u.p.e.a. uchylił zaskarżone postawienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaniechanie organu z wezwaniem skarżącego o sprecyzowanie treści wyżej wymienionego pisma, poprzez skonkretyzowanie podstaw prawnych wnoszonych zarzutów, niewątpliwie stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Obowiązkiem organu I instancji jest bowiem jednoznaczne ustalenie jaki jest zakres żądań wnoszącego podanie. Działanie takie pozwala na właściwą kwalifikację prawną i prawidłowe załatwienie sprawy, w kontekście okoliczności faktycznych uzasadniających podstawę wniesienia zarzutu z art. 33 § 1 u.p.e.a. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie narusza prawa. Dlatego też skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił.