II SA/Ol 1000/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2010 r. sprawy ze skargi J.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku J. J. wystąpiła w dniu 27 lipca 2010 r. z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad matką M. G. Do wniosku dołączyła m.in. orzeczenie o stopniu niepełnosprawności matki oraz zaświadczenie o stanie zdrowia ojca. Burmistrz odmówił wnioskodawczyni prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad niepełnosprawną matką, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tą decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano, że pozostawanie M. G. w związku małżeńskim nie może stanowić jedynej przesłanki do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Następnie decyzją z dnia "[...]" Burmistrz ponownie odmówił przyznania J. J. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad M. G.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż wnioskodawczyni sprawuje opiekę nad matką, która nie jest w stanie funkcjonować bez opieki córki, bo mąż M. G. z uwagi na zły stan zdrowia nie jest zdolny do sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Jednak stosownie do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. Od decyzji tej J. J. złożyła odwołanie, wnosząc o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazała, iż decyzja jest dla niej krzywdząca, bo faktycznie opiekuje się obojgiem rodziców i przez to nie może podjąć żadnego zatrudnienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, iż pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki stanowi z woli ustawodawcy negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. W ocenie Kolegium utrwalona linia orzecznicza sądów administracyjnych przekonuje, że zstępnemu może być przyznane świadczenie pielęgnacyjne tylko wówczas, gdy oboje rodzice pozostający w związku małżeńskim legitymują się znacznym stopniem niepełnosprawności. W tej sprawie jest jedna osoba wymagająca opieki i dwie osoby mogące ją sprawować. Na tą decyzję J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. W skardze przedstawiła stan zdrowia obojga rodziców wyjaśniając, iż z uwagi na własny stan zdrowia ojciec nie może sprawować opieki nad jej matką. Nadto ojciec skarżącej obecnie ubiega się o przyznanie pierwszej grupy inwalidzkiej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, że wyłączenie z grona osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego osoby, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim jest prawem obowiązującym i Kolegium nie czuje się uprawnione do własnych interpretacji obowiązującego prawa. Nadto Burmistrz dotychczas nie wydał ani jednej decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne osobie pozostającej w związku małżeńskim. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś § 2 tego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270, ze zm.), zwanej dalej: ustawą ppsa, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Ocena ta sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy ppsa). Wobec tak uregulowanego zakresu kontroli skarżonej decyzji sąd administracyjny nie posiada kompetencji do przyznania określonego świadczenia, bowiem jak wskazano wyżej jego zakres uprawnień ograniczony jest jedynie do kontroli legalności skarżonego aktu administracyjnego. Należy także wyjaśnić, iż zgodnie z art. 134 ustawy ppsa. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany granicami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem organy orzekające w sprawie dokonały błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a w związku z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006r. Nr 139, poz. 992, ze zm.) . Z akt administracyjnych przekazanych Sądowi wynika bezsporny stan faktyczny tej sprawy. Skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Do wniosku załączyła m.in. orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności dotyczące zaliczenia na stałe jej matki do osób ze znacznym stopniem niepełnosprawności ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W wydanych orzeczeniach tak przez organ I instancji jak i organ odwoławczy stwierdzono, iż negatywną przesłankę uniemożliwiającą przyznanie świadczenia stanowi zapis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje matce, ojcu oraz innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59, z póżn. zm.) ciąży obowiązek alimentacyjny, a także opiekunowi faktycznemu dziecka, jeżeli nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z treści zaś art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a wynika, iż świadczenia pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim. W tym miejscu wskazać należy, iż wyrokiem z dnia 18 lipca 2008r. sygn. akt P 27/07 Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Co prawda wyrok ten odnosi się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych sprzed nowelizacji tego przepisu dokonanej ustawą z dnia 17 października 2008r., jednakże wywody tam zawarte pozostają nadal aktualne dla właściwej interpretacji zapisów ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie ten konkretny przepis nie został poddany kontroli Trybunału, jednakże jego wykładnia musi uwzględniać konstytucyjne zasady, w tym wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasadę równości. Poza tym przepis ten musi być interpretowany w taki sposób, aby nie niweczyć skutku cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału. Trybunał Konstytucyjny wskazał, iż w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (sprzed nowelizacji) ma miejsce pominięcie legislacyjne, zawężające w sposób niezgodny z prawem i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP krąg osób uprawnionych do nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ustawodawca pominął możliwość nabycia prawa do świadczenia przez osoby rezygnujące z zatrudnienia, aktywności zawodowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż jej dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, wobec którego osoba taka jest obciążona obowiązkiem alimentacyjnym. Wskazując na znaczenie usankcjonowanego prawnie obowiązku alimentacyjnego Trybunał stanął na stanowisku, że skoro członek rodziny wywiązuje się ze swoich obowiązków zarówno prawnych, jak i moralnych wobec chorego krewnego, co wymaga rezygnacji z zarobkowania, to osoba ta powinna otrzymać od Państwa odpowiednie wsparcie. W ocenie Trybunału wybranie spośród osób zobowiązanych do alimentacji jedynie rodziców i przyznanie wyłącznie tej grupie prawa do świadczenia narusza konstytucyjną zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, pojmowaną nie w aspekcie socjalno - ekonomicznym, lecz odnoszącą się do społecznego poczucia sprawiedliwości, godząc dodatkowo w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną, wyrażone w art. 18 Konstytucji RP. Nadto nawiązując do wcześniejszego wyroku z dnia 15 listopada 2006r. sygn. akt P 23/05 Trybunał zwrócił uwagę na okoliczność, iż świadczenie pielęgnacyjne nie tylko stanowi formę wsparcia rodziny pozostającej w trudnej sytuacji (materialnej i faktycznej) ale także zdejmuje z Państwa i jego organów obowiązek zapewnienia opieki osobom jej potrzebującym w formach zorganizowanych i zinstytucjonalizowanych. Z uwagi na te oceny zawarte w wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07) ustawodawca poszerzył krąg osób, które nabyły uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wobec konieczności sprawowania opieki nad innymi osobami poza dziećmi, wobec których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli osoby te legitymują się m.in. orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie można jednakże tylko do takiego wniosku ograniczyć się wobec przedstawionego uzasadnienia cytowanego wyżej orzeczenia Trybunału. Wskazano w nim bowiem także, iż stwierdzona została niekonstytucyjność jedynie art. 17 ust. 1 ustawy, gdyż tylko takie ramy kognicji Trybunału zostały zakreślone w rozpoznawanych sprawach, natomiast to do organów stosujących przepisy o świadczeniu pielęgnacyjnym należeć będzie ocena skutków tego orzeczenia w konfrontacji z innymi przesłankami określającymi prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w szczególności zwrócono uwagę na art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a tej ustawy. Wprawdzie powołany wyrok dotyczył konkretnego pytania prawnego lecz bezpośrednio dotyczy także zagadnienia prawnego istotnego dla oceny prawidłowości decyzji wydanych w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie, gdyż po wydaniu tego orzeczenia, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, obowiązek opieki nad członkiem rodziny może być wywodzony zarówno z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodek rodzinny i opiekuńczy jak i z treści art. 23 i art. 27 tego Kodeksu, w świetle których małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz, co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. Z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, co łączy się z prawem ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ten pogląd w pełni podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Łd 814/08, niepublikowany, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. sygn. akt I SA/Wa 7/09, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, niepublikowany). W tej sytuacji rozważenia wymaga jedynie brak spójności pomiędzy rozszerzonym kręgiem podmiotów uprawnionych do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a nadal pozostającym w niezmienionym brzmieniu zapisem art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Literalne brzmienie tego przepisu, które w rozpoznawanej sprawie zastosowały organy orzekające w sprawie może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osób wymagających stałej opieki, które pozostają w związku małżeńskim, wyłączone zostało prawo ubiegania się o świadczenie dla osoby, która sprawuje nad nimi faktyczną opiekę, rezygnując z zatrudnienia. Takie rozumienie powołanego przepisu niweczyłoby możliwość przyznania świadczenia osobie, która sprawuje opiekę nad osobą pozostającą w związku małżeńskim, jak również przyznanie tego świadczenia dla drugiego małżonka. W ocenie Sądu taka interpretacja tego przepisu, zwłaszcza w kontekście uzasadnienia wyroku Trybunału z dnia 18 lipca 2008r. nie zasługuje na akceptację, bowiem literalne odczytywanie tego przepisu niweczyłby skutki wyroku Trybunału w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim. W tym przypadku art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a należy interpretować w taki sposób, iż osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, traci prawo do świadczenia z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki obciążać będzie wówczas przede wszystkim małżonka, który w takiej sytuacji uzyska prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Za poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2009r. (sygn. akt I SA/Wa 7 /09) stwierdzić bowiem należy, iż rzeczywiste znaczenie normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a ustawy o świadczeniach rodzinnych, przed orzeczeniem Trybunału odczytywać należało w kontekście treści art. 17 ust. 1, bo tylko wówczas przepis ten stanowił logiczną i prawną całość. Wówczas bowiem świadczenie rodzinne przysługiwało matce, ojcu albo opiekunowi faktycznemu, którzy rezygnowali z zatrudnienia w związku z koniecznością opieki nad dzieckiem. W przypadku zaś zawarcia przez to dziecko związku małżeńskiego, umieszczenia go w rodzinie zastępczej, czy też placówce zapewniającej całodobową opiekę nad niepełnosprawnym dzieckiem uprawnienie rodziców albo opiekunów faktycznych z woli ustawodawcy wygasało. Jednakże po wydaniu wyroku przez Trybunał tak rozumiana istota i znaczenie omawianego unormowania musi ulec zmianie. Poszerzony został bowiem krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, w stosunku do których omawiany przepis także będzie miał zastosowanie w razie zaistnienia przesłanek w nim określonych. Reasumując, w aktualnym stanie prawnym, zmienionym na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008r. (sygn. akt P 27/07) okoliczność, iż skarżąca wystąpiła o świadczenie z uwagi na sprawowanie opieki nad matką nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nawet w przypadku pozostawania matki w związku małżeńskim. W niniejszej sprawie małżonek M. G. – M. G. posiadający drugą grupę inwalidzką, niewątpliwie zobowiązany jest na mocy art. 23 i 27 ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy do wzajemnej pomocy, w szczególności w sytuacjach wyjątkowych, tj. choroba czy niepełnosprawność, ale nie jest w stanie uczynić zadość temu obowiązkowi wobec swojej małżonki Na powyższe wskazują nie tylko oświadczenia skarżącej i dołączone do skargi wyniki badań, ale przede wszystkim zaświadczenie lekarskie przedłożone wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (k – 3 akt administracyjnych). Powstaje zatem obowiązek opieki zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności krewnych w linii prostej, a więc córki – J. J.. W tej sytuacji za błędne i oderwane od realiów sprawy jest stwierdzenie organu odwoławczego, że jest jedna osoba wymagająca opieki, a dwie mogące tę opiekę zapewnić. Za skarżącą należy powtórzyć, że w rzeczywistości musi ona sprawować opiekę nad obojgiem rodziców. Natomiast dotychczasowa praktyka organu pierwszej instancji, który nie przyznał w podobnych sytuacjach jeszcze nikomu świadczenia pielęgnacyjnego nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie tej sprawy. Nadto wskazać należy, że praktyka ta może i powinna być korygowana orzeczeniami organu II instancji, czego przykładem była decyzja Kolegium z dnia "[...]", kiedy to uchylono decyzję Burmistrz odmawiającą przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. W tym miejscu wskazać należy także, iż wykładnia sądowa, która została zastosowana w tej sprawie, mająca charakter wykładni operatywnej, powinna zmierzać do rezultatu wynikającego z takiego rozumienia prawa, które zapewnia jego spójność oraz konstytucyjność. Sąd jest zobowiązany wybrać taką interpretację normy ustawowej, która umożliwia najpełniejsze urzeczywistnienie norm, zasad i wartości konstytucyjnych (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2009r. sygn. akt I OSK 533/08, niepublikowany). Takiej wykładni sądowej w rozpoznawanej sprawie dokonał Sąd w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a w zw. z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W tym stanie rzeczy Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku uchylając zaskarżoną decyzję Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Orzeczenie o niewykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 ustawy ppsa.