II SA/Ol 1018/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi E. P. na postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku mieszkalnego oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu 21 czerwca 2021 r. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ odwoławczy) uchylił postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostródzie (PINB, organ I instancji) z dnia 26 kwietnia 2021 r. wstrzymujące nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr [...] w miejscowości A, gm. A i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że PINB w Ostródzie winien ustalić w sposób jednoznaczny datę powstania przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy, aby mógł zastosować odpowiednią procedurę prawną. PINB w Ostródzie w dniu 13 sierpnia 2021 r. wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, postanowienie, którym wstrzymał nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr [...] w miejscowości A, gm. A. W uzasadnieniu organ wskazał, że materiał dowodowy w sprawie jednoznacznie przekonuje, że wykonanie spornej rozbudowy i nadbudowy nastąpiło w latach 2001-2004. Nie ma przy tym możliwości przeprowadzenia niniejszego postępowania administracyjnego w trybie uproszczonym. Organ I instancji wskazał, że w dniu 20 lipca 2021 r. wezwał świadków w celu złożenia wyjaśnienia w sprawie daty zakończenia budowy: nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzonego. W trakcie składania wyjaśniań wszyscy świadkowie zgodnie oświadczyli, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane były między 2001 a 2004 rokiem. Następnie PINB w Ostródzie przeanalizował mapy lotnicze pod kątem daty powstania przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy z lat: 2004, 2001 oraz 1997. Przyjęto, że sporne roboty budowlane powstały w okresie od dnia 2001 r. do 2004 r. Z postanowieniem organu I instancji nie zgodziła się E. P. (strona, skarżąca), która działając poprzez swego pełnomocnika złożyła zażalenie od tego postanowienia. W zażaleniu podniesiono, że strona nie była poinformowana o nowych dowodach i nie miała możliwości się do nich odnieść. Postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że nie ma wątpliwości co do tego, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały w sposób samowolny bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto organ odwoławczy uznał, że PINB w Ostródzie prawidłowo określił datę powstania przedmiotowej nadbudowy i rozbudowy. Powołując się na zeznania świadków określono datę rozpoczęcia budowy w 2001 roku, a zakończenie na przełomie lat 2003-2004. W związku z tym, że inwestor nie dysponuje decyzją o pozwoleniu na budowę, do której zobowiązany był na podstawie art. 28 Prawa budowlanego (rozbudowa i nadbudowa nie są zwolnione z obowiązku uzyskania decyzji na budowę), zasadnym było zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy ocenił, że stosownie do przepisów ustawy Prawo budowlane obowiązujących od dnia 19.09.2020 r., PINB w Ostródzie w przedmiotowej sprawie, nie miał możliwości postąpić inaczej i wydać inne rozstrzygnięcie niż wskazane w art. 48 Prawa budowlanego. Stan faktyczny sprawy jest jasny i nie budzi wątpliwości organów nadzoru budowlanego. Podkreślono, że zawiadomieniem z dnia 28.06.2021 r. organ poinformował strony oraz pełnomocnika skarżącej o dacie i godzinie przeprowadzenia czynności administracyjnych - tj. przesłuchania świadków. Ponadto pismem z dnia 02.08.2021 r. PINB w Ostródzie poinformował strony o zebraniu niezbędnego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim w stosownym terminie. Skargę na postanowienie organu odwoławczego wywiodła skarżąca działając przez pełnomocnika. Zwrócono się o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze podniesiono, że organ zebrał nowy materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych i nie zapoznał strony z tym materiałem dowodowym, czym naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 13 października 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 13 sierpnia 2021 r. wstrzymujące nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na dz. nr [...] w miejscowości A, gm. A, wydane w oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), Prawo budowlane lub P.b. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej rozpoczyna się od wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia (art. 48 ust. 1). W takim postanowieniu organ informuje o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej (ust. 3). Co istotne, postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy (ust. 5). Następnie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego może w ciągu 30 dni od otrzymania postanowienia złożyć wniosek o legalizację (art. 48a ust. 1). Jeżeli wniosek ten nie zostanie złożony, wówczas organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki (art. 49e pkt 1). Taki sam skutek ma wycofanie wniosku, co może nastąpić praktycznie na całym etapie procedury legalizacyjnej (art. 49e pkt 2 w związku z art. 48a ust. 2). Jeżeli jednak inwestor (właściciel lub zarządca) złoży wniosek o legalizację, organ nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania wdraża procedurę legalizacyjną. Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w Prawie budowlanym generalnej zasady, wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31. Mając to na uwadze stwierdzić trzeba, że warunkiem zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W tej sytuacji najistotniejszą kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów P.b. Przy tym w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, że naruszenia Prawa budowlanego powinny być oceniane według przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli, natomiast zastosowanie przepisów dotyczących usuwania skutków samowoli uzależnione jest od okoliczności konkretnej sprawy, z zachowaniem zasady, że organy wydają decyzje według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie rozstrzygania sprawy. Istotne jest bowiem rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od jej likwidacji (zob. wyrok NSA z 2 grudnia 2010 r., II OSK 1974/10 oraz uchwała NSA z 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa. gov.pl). Mając na uwadze dotychczasowe ustalenia, wyjaśnienia wymaga jeszcze, że ustawa Prawo budowlane w art. 3 pkt 6 stanowi, że przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Prawo budowlane nie zawiera wprawdzie legalnej definicji pojęcia rozbudowy, jednak w związku z tym, że należy ona do zbiorczej kategorii budowy i stanowi kategorię inną niż "przebudowa", należy - w drodze wykładni językowej i systemowej przyjąć, że przez rozbudowę należy rozumieć wykonanie takich robót, które powodują zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego wskazanych przykładowo w art. 3 pkt 7a P.b., tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości bądź liczby kondygnacji. Rozbudowa obiektu prowadzi więc zawsze do powstania nowej substancji budowlanej, natomiast przy przebudowie dochodzi do zmiany parametrów użytkowych lub technicznych, jednakże "parametry charakterystyczne" pozostają niezmienione (wyrok NSA z dnia 14.03. 2019 r. II OSK 1117/17). Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2016 r. o sygn. akt: II OSK 2484/14: "Przez rozbudowę należy bowiem rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość". Tak więc rozbudowa będzie powiększeniem istniejącego obiektu budowlanego, np. budynku mieszkalnego o dodatkowe pomieszczenie (pokój, wiatrołap, werandę lub w innym celu przeznaczoną przybudówkę), wykusz lub taras. Owe powiększenie stanowi część obiektu budowlanego (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2008 r. II SA/Bd 398/08, CBOSA). Rozbudową jest również dobudowa ganku do obiektu mieszkalnego (wyrok WSA w Kielcach z dnia 29 maja 2008 r., II SA/Ke 124/08, CBOSA). Natomiast nadbudowa polega na powiększeniu istniejącego obiektu budowlanego przez zwiększenie jego wysokości z zachowaniem tej samej powierzchni zabudowanej (por. A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III. Opublikowano: WK 2016). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie dokonano rozbudowy budynku poprzez dobudowanie od strony zachodniej pomieszczenia ganku oraz poprzez prace związane z wykonaniem facjaty. Prace te stanowią rozbudowę, nie zaś jak przyjął organ w odniesieniu do facjaty nadbudowę, niemniej jednak ta okoliczność pozostaje bez znaczenia dla kwalifikacji wykonanych robót budowlanych i sposobu ich legalizacji. Roboty budowlane wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę, co prawidłowo skutkowało wydaniem postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 P.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W sytuacji, gdy fakt rozbudowy i braku pozwolenia na budowę (tu rozbudowę) był niesporny, organ nadzoru budowlanego był zobligowany zastosować normy zawarte w art. 48 P.b., gdyż zaistniała przesłanka określona w art. 48 ust.1 pkt 1 P.b. Zauważyć należy również, że zgodnie z art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: 1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo 2) bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Stosownie natomiast do art. 49f ust. 2 Prawa budowlanego w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. W trakcie przeprowadzonych w dniu 29.09.2020 r. (akta adm. k. – 11) oraz w dniu 07.04.2021 r. (akta adm., k. – 64) oględzin na terenie działki nr [...] w miejscowości A, gm. A, ustalono m.in., że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny wykonany w technologii tradycyjnej murowanej z dachem dwuspadowym krytym blachodachówką. We wskazanym budynku mieszkalnym przeprowadzono roboty budowlane, w wyniku których powstała facjata na połaci południowej. Przedmiotowa facjata wykonana została w technologii lekkiej drewnianej jako konstrukcja szkieletowa ze słupów drewnianych i murłat o przekroju 14 cm x 14 cm oraz krokwi o przekroju 14 cm x 7 cm. W trakcie prac na połaci południowej usunięto cztery krokwie. Ustalono, że w wyniku przedmiotowych robót budowlanych wykonano pomieszczenie o wymiarach 4,48 m x 2,50 m i wysokości 2,50 m. Ponadto ustalono, że w tym samym budynku także w części przynależnej do skarżącej dokonano rozbudowy od strony zachodniej budynku. Od strony działek nr [...] i [...] przedmiotowy budynek został rozbudowany o pomieszczenie ganku. Rozbudowana część posiada wymiar zewnętrzny 3,66 m x 1,16 m. W wyniku rozbudowy wewnątrz powstało pomieszczenie o wymiarach 2,6 m x 2,15 m i wysokości 2,43 m. Według pism Wydziału Budownictwa i Architektury Starostwa Powiatowego w Ostródzie z dnia 10.12.2020 r. i z dnia 18.12.2020 r. roku nie wydawano pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...] w miejscowości A, gm. A, ani nie przyjmowano zgłoszenia w przedmiotowej sprawie (akta adm. k. 27 i 28). Ponadto zgodnie z pismem Archiwum Państwowego z dnia 27.05.2021 r., Archiwum Państwowe nie posiada akt sprawy dotyczących wydania pozwolenia na sporną rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (akta adm., k. – 108). Skarżąca wskazała, że budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z rozbudową nabyła od rodziców w darowiźnie w 2001 roku, oraz że przedmiotową rozbudowę najprawdopodobniej wykonali jej rodzice w latach 1992-1993 razem z remontem dachu, ale nie jest pewna dokładnej daty. Organy prawidłowo ustaliły jednak, że rozbudowa spornego budynku zakończona została w latach 2003-2004. Uzupełniając materiał dowodowy PINB w Ostródzie wezwał R. A., Z. C., J. C., A. K., B. K. oraz J. K. do osobistego stawiennictwa w charakterze świadka, celem złożenia wyjaśnień w sprawie daty zakończenia wykonania spornych robót budowlanych. Wszyscy świadkowie stawili się i zgodnie oświadczyli, wyłączając R. A., że przedmiotowa rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego miała miejsce w latach 2003-2004. R. A. oświadczył natomiast, że "w latach 2003 i 2004 była wymiana pokrycia dachu w budynku mieszkalnym należącym do Pani P." (protokoły z przesłuchań świadków, akta adm., k. – 112-124). Ponadto J. S. oświadczyła, że w latach 1988 - 2019 mieszkała w budynku mieszkalnym jednorodzinnym położonym na działce nr [...] w miejscowości A, gm. A, tj. na działce w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której położony jest budynek mieszkalny jednorodzinny ze sporną nadbudową. Ponadto oświadczyła, że nadbudowę, będącą przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego wykonała E. P. w latach 2004 – 2005 (oświadczenie J. S., złożone do protokołu sporządzonego z przeprowadzenia rozmowy telefonicznej w dniu 12.03.2021 r. oraz przekazane w piśmie z dnia 08.03.2021 r., akta adm., k. – 40 i 41). Co istotne, wystąpiono również do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o przesłanie zdjęć lotniczych obejmujących działkę nr [...]. Udostępnione przez Głównego Geodetę Kraju zdjęcia wyraźnie pokazują, że do 2001 roku połać dachu jest gładka i nie znajduje się na nim żadna facjata, natomiast na zdjęciu z 2004 roku przedmiotowa facjata uwidoczniona jest w sposób wyraźny. Podobna sytuacja zobrazowana jest w odniesieniu do rozbudowy budynku o pomieszczenia ganku. Organy jak najbardziej zasadnie dostrzegły, że na zdjęciach lotniczych do 2001 r. jednoznacznie widać, że sporny budynek znajduje się w niewielkiej odległości od wewnętrznej drogi dojazdowej na posesji, natomiast na zdjęciu z 2004 roku budynek ten znajduje się przy samej drodze wjazdowej (zdjęcia lotnicze i adnotacja służbowa na okoliczność weryfikacji materiału dowodowego w postaci zdjęć, akt adm., k. – 127-131). Ponadto w aktach sprawy znajdują się szkice z Wydziału Geodezji i Kartografii Starostwa Powiatowego. Na szkicu polowym nr 2 sporządzonym w dniu 07.05.1995 r. (operat techniczny [...]) brak jest spornej rozbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W ocenie Sądu nie można także ustalić, że przedmiotowa rozbudowa uwidoczniona została na szkicu polowym nr 1, na podstawie pomiarów geodezyjnych wykonanych w dniu 12.02.2003 r. (operaty techniczne, akta adm., k. – 72-78). Dobudowany ganek widoczny jest zaś na mapie zasadniczej z 4 maja 2021 r. (akta adm., k. – 77). Po analizie zebranej w sprawie dokumentacji dowodowej należy zatem przyjąć, że przedmiotowa rozbudowa spornego budynku powstała w latach 2003-2004, a wówczas tego rodzaju zabudowa bezsprzecznie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Takiej kwalifikacji prawnej zachowania inwestora dokonuje się na datę popełnienia samowoli budowlanej. Natomiast procedurę legalizacyjną stosuje się w wersji na datę podejmowania przez organ nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia. Niewątpliwie zgromadzony i zaprezentowany w sprawie obszerny materiał dowodowy potwierdza, że od zakończenia rozbudowy budynku nie upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego nie mógł zatem wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Stąd zaszła konieczność wdrożenia aktualnie trybu legalizacyjnego z art. 48-49 Prawa budowlanego i wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane o wstrzymaniu nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce nr [...]. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi wskazującym, że organ zebrał nowy materiał dowodowy w postaci zdjęć lotniczych i nie zapoznał strony skarżącej z tym materiałem dowodowym, czym naruszył prawo. Przede wszystkim podkreślić należy, że zawiadomieniem z dnia 28.06.2021 r. organ poinformował strony oraz pełnomocnika skarżącej o dacie i godzinie przeprowadzenia czynności administracyjnych - tj. przesłuchania świadków (zwrotne potwierdzenie odbioru, akta adm., k. - 105). Ponadto pismem z dnia 02.08.2021 r. PINB w Ostródzie poinformował strony o zebraniu niezbędnego materiału dowodowego oraz o możliwości zapoznania się z nim w stosownym terminie. Pełnomocnik skarżącej otrzymał wskazane pismo w dniu 03.08.2021 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru, akta adm., k. – 131). Bezsprzecznie zatem pełnomocnik strony skarżącej miał możliwość zapoznania się z całym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, w tym ze zdjęciami lotniczymi obejmującymi przedmiotową działkę. W ocenie Sądu, organy obu instancji podjęły wszelkie czynności konieczne do wyjaśnienia sprawy oraz zgromadziły, a następnie rozpatrzyły obszerny materiał dowodowy niezbędny do poczynienia ustaleń faktycznych i wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ponadto ocena materiału dowodowego zebranego w sprawie jest prawidłowa, a uzasadnienie wyrażonego stanowiska znalazło odzwierciedlenie w rozstrzygnięciach organów obu instancji. Zapewniono również skarżącej udział w postępowaniu. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.