II SA/Ol 1048/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółki A. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania M. A. występującego w imieniu spółki A (skarżąca, spółka) od decyzji z dnia [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownika Działu Techniczno - Budowlanego (organ I instancji) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1,0 MW, linii kablowych SN, modułów PV, stacji transformatorowej nN/SN, szlaków komunikacyjnych oraz niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [...] obręb [...] w gminie [...] – utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Zakwestionowana decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: W dniu 15 lutego 2021 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek spółki reprezentowanej przez M. A. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1MW, linii kablowych SN, modułów PV, stacji transformatorowej nN/SN, szlaków komunikacyjnych oraz niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [...] położonej w obrębie [...], gm. [...]. We wniosku podano m.in., że inwestycja zamyka się w obrębie jednego obszaru (do 1 ha) co w rozumieniu § 3 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 września 2019 r. nie stanowi inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 3,08 ha. Pismem z dnia 18 lutego 2021 r. organ wezwał inwestora do uzupełnienia wniosku poprzez przedłożenie mapy z prawidłowo zaznaczoną na niej granicą terenu objętego wnioskiem oraz decyzji środowiskowej. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z dnia 30 marca 2021 r. inwestor podał, że nie podziela poglądu organu co do tego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się wyłącznie do działki jako całości, nie zaś jedynie jej części. Ponadto, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest konieczne dla instalacji fotowoltaicznych, których powierzchnia zabudowy jest większa niż 1 ha. W przedmiotowej sprawie powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji wyniesie poniżej 1 hektara, dlatego też nie jest wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej ww. wnioskiem inwestora. W postępowaniu zażaleniowym, postanowieniem z dnia [...] Kolegium uchyliło zaskarżone postanowienie w całości podając, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest dokonanie merytorycznej oceny i wydanie decyzji. Decyzją z dnia [...] organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 1,0 MW, linii kablowych SN, modułów PV, stacji transformatorowej nN/SN, szlaków komunikacyjnych oraz niezbędnych urządzeń elektroenergetycznych na działce nr [...], obręb [...], gm. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że planowana jest niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. nie spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.). W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła jej naruszenie: art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 oraz art. 64 u.p.z.p. - poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest uzyskanie decyzji środowiskowej, skutkujące wydaniem przez organ decyzji odmownej, art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. - poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne zbadanie przesłanek warunkujących ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, co skutkowało wadliwym przyjęciem, że niespełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o wskazane zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu własnej decyzji Kolegium podniosło, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora, a nie z własnej inicjatywy organu orzekającego. Nie ulega wątpliwości, iż wniosek taki powinien być kompletny i spełniać wymagania określone w zacytowany art. 52 u.p.z.p. Wniosek taki jest podaniem w rozumieniu art. 64 k.p.a. i w sytuacji gdy zawiera braki, organ winien wezwać inwestora do jego uzupełnienia pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania. W obecnym stanie prawnym do wniosku o ustalenie warunków zabudowy należy przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli taka jest wymagana. Powyższe wynika z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.). Wymóg przedłożenia decyzji środowiskowej jest warunkiem materialnoprawnym wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie ustawodawca określa wyjątki od tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", jeden z nich jest określony w znowelizowanym art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Zgodnie z jego obecnym brzmieniem (od 29 sierpnia 2019 r.), przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Z powyższego wynika, że w aktualnym stanie prawnym nie ma potrzeby wykazania w analizie, czy instalacja fotowoltaiczna spełnia zasadę dobrego sąsiedztwa, czy też nie. Z treści zmienionego przepisu art. 61 ust. 3 u.p.z.p. wynika bowiem wprost, iż do instalacji odnawialnego źródła energii przepisów art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p. nie stosuje się. Niemniej ustawodawca stawia wymóg zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, a do takich należy brak decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli organ wykaże, że jest ona wymagana. Kolegium wskazało, że z materiału dowodowego sprawy wynika, że wniosek inwestora dotyczy części działki o deklarowanej powierzchni 0,99 ha, natomiast obszar całej działki ewidencyjnej nr [...] wynosi 3,08 ha. W związku z tym kwestią sporną jest to, czy ma zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 54 lit b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) a w konsekwencji, czy wymagana jest decyzja środowiskowa. W ocenie Kolegium podzielić należy pogląd wyrażany w sądownictwie administracyjnym odnośnie tego, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana co wyklucza wskazanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Wobec tego uznać należy, iż prawidłowo organ przyjął, iż w przedmiotowej sprawie wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Brak takiej decyzji wskazuje na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzje Kolegium spółka zarzuciła jej naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. b) Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że powierzchnia zabudowy Inwestycji przekracza 1 ha, w związku z czym dla wydania decyzji warunkach zabudowy dla inwestycji konieczne jest uprzednie uzyskanie przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co doprowadziło do błędnego zastosowania § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. b) ww. rozporządzenia, podczas gdy przepis ten w ogóle nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie a w konsekwencji uznanie, że w przedmiotowej sprawie wymagana jest decyzja środowiskowa i wydanie decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy; - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt u.p.z.p. poprzez brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania odrębności inwestycji oraz sąsiadującej z nią inwestycji prowadzonej przez inwestora na pozostałej części działki nr [...], obr. [...], na potrzeby ustalenia, czy powierzchnia zabudów inwestycji oraz sąsiedniej Inwestycji powinna podlegać sumowaniu; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas gdy Kolegium powinno ją uchylić i orzec co do istoty sprawy. Podniosła, że nie podziela błędnego poglądu organów, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki, a jedynie dla jej całości. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej, jak tez poprzedzającej ja decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania jej z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, wniosek taki został złożony przez organ w odpowiedzi na skargę. W pierwszej kolejności Sąd zauważa - odnosząc się do charakteru planowanej inwestycji z perspektywy prawidłowej jej kwalifikacji - że zmiana brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. nastąpiła dnia 29 sierpnia 2019 r. i z tym dniem treść tego przepisu została rozszerzona poprzez wskazanie instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zmiana ustawy w zakresie brzmienia art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zdezaktualizowała zatem rozbieżności w orzecznictwie, jakie pojawiały się w zakresie definiowania urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę stwierdza, że brzmienie powyższego przepisu jest jednoznaczne, odpowiada celom ustawy, a tym samym podziela stanowisko Kolegium w zakresie kwalifikacji planowanej inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii mając na względzie regulację art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii w zw. z art. 2 pkt 22 tej ustawy. Przedsięwzięcie polegające na budowie infrastruktury umożliwiającej produkcję energii z odnawialnych źródeł energii, tj. energii słonecznej, stanowi instalację odnawialnego źródła energii. Tego typu uznanie rodzi dalsze konsekwencje w postaci braku konieczności weryfikacji czy zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi z przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.. Zasadnie zatem Kolegium wskazało, że w sprawie można pominąć te regulacje przy ocenie możliwości ustalenia warunków zabudowy. Materialnoprawną podstawę zakwestionowanych rozstrzygnięć organów administracji publicznej stanowiły przepisy u.p.z.p. Przepisy u.p.z.p. regulują zarówno warunki, jak i tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy, których funkcją jest określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieobjętego ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.). Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W przepisie tym mowa jest zatem o terenie. Z wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika, że skarżąca na części działki nr [...] zamierza wybudować elektrownię fotowoltaiczną. Z rejestru gruntów wynika, że działka nr [...] ma powierzchnię 3,08 ha., natomiast planowana inwestycja zamyka się w obrębie jednego obszaru, pow. zabudowy 0,99 ha. Granice terenu objętego wnioskiem zaznaczono kolorami oraz oznaczeniami literowymi na kopii mapy zasadniczej. Organy zajęły jednak stanowisko, które stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie do tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, nie mógł stanowić podstawy odmowy do wydania decyzji o warunkach zabudowy pogląd o braku możliwości wydania warunków zabudowy dla części działki. Należy podnieść za Naczelnym Sądem Administracyjnym (wyrok z 14 października 2021 r., II OSK 1549/21), że wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określanie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Oba te pojęcia na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą tych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta wydzielona część działki mogłaby przecież stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki (zob. np. wyroki NSA z 24 maja 2018 r., II OSK 1634/16, z 17 lipca 2019 r., II OSK 1881/18, z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1693/19). Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., II OSK 2065/10; z 18 maja 2016 r., II OSK 1663/15). W orzecznictwie wyrażane są także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., II OSK 260/18 i z 1 grudnia 2020 r., II OSK 1955/20). Wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (zob. wyroki NSA z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17 i z 5 września 2019 r., II OSK 2447/17). Usprawiedliwiona jest zatem taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli nie narusza to odrębnych przepisów, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. Reasumując, w świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. dopuszczalne jest więc wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, jeżeli teren ten można jednoznacznie wyodrębnić i przedstawić na załączniku graficznym do decyzji. Do decyzji o warunkach zabudowy zastosowanie mieć będzie art. 54 pkt 3 u.p.z.p., który stanowi, iż w decyzji należy określić linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. Zazwyczaj są to granice działki ewidencyjnej, ale za pomocą linii rozgraniczających inwestycję możliwe jest również wskazanie konkretnej części działki, na której może być ona realizowana. Jak wskazał NSA w wyroku z 24 maja 2018r. Sygn. akt II OSK 1634/16 "Nic nie stoi na przeszkodzie, aby określić warunki zabudowy dla wyodrębnionej liniami rozgraniczającymi części działki, bez przesądzania o konkretnym położeniu zabudowy". Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, błędnie organy uznały, że nie jest możliwe wydanie warunków zabudowy dla części działki, a jedynie dla jej całości. Tym samym działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a, c oraz art. 135 p.p.s.a Sąd uchylił obie zaskarżone decyzje. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 ww. ustawy.