II OSK 1549/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 kwietnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 224/21 w sprawie ze sprzeciwu A. N. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 224/21 oddalił sprzeciw A. N. (dalej powoływanego jako skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy: Wójt Gminy [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. w [...] (dalej powoływanej jako inwestor), decyzją z dnia [...] września 2020 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej [...] o maksymalnej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...]. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], kwestionując m.in. ustalenie warunków zabudowy dla części działki nr [...] oraz niewyznaczenie linii rozgraniczającej teren inwestycji na kopii aktualnej mapy. Po rozpatrzeniu tego odwołania Kolegium decyzją z dnia 8 [...] 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 i art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.) w związku z art. 61 ust. 1 i 3 i art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., obecnie Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.; dalej zwanej ustawą), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że wniosek inwestora dotknięty jest wadami, gdyż zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności, co narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Niezależnie od tego zauważył, że organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Tymczasem co do zasady ustalenie warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych jest niedopuszczalne. Organ odwoławczy argumentował, że teren, o którym mowa w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy to obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek, a nie fragment działki, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią przepisów przemawia, w ocenie Kolegium, m.in. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588; dalej zwanego rozporządzeniem) w którym znajduje się jednoznaczne odwołanie do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Wyjaśnił jednocześnie, że ustalenie warunków zabudowy dla części działki dopuszczalne jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Objęcie zatem decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy nie jest więc niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych. W konsekwencji organ stwierdził, że konieczne jest przeprowadzenie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Zalecił, aby rozpoznając sprawę ponownie Wójt zbadał wniosek w aspekcie wymogów wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz usunął ujawnione braki. Koniecznym jest wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, a także poinformowanie o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewid., umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. Skarżący wniósł sprzeciw od tej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W jego ocenie w sprawie zebrano materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować odmówieniem ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Stwierdził również, że organ odwoławczy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 7 kwietnia 2021 r. uznał, że zasadne było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności, co zdaniem Sądu narusza art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy. Podkreślił przy tym, że powyższe uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. 52 ust. 2 ustawy. Sąd zauważył zarazem, że organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego odnośnie niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. W oparciu o orzecznictwo podał, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy nie jest niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych. Tymczasem, jak podkreślił Sąd, nawet przyjmując, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, musi jednak to wynikać z szczególnych okoliczności, które winny być opisane w treści decyzji i wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. W tych okolicznościach, w ocenie Sądu, organ odwoławczy nie mógł tak istotnej części postępowania wyjaśniającego uzupełnić w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Organ pierwszej instancji musi bowiem najpierw rozważyć zasadności wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, ewentualnie wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku tak, aby odnosił się do całej działki, a także przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną. Zatem - zdaniem Sądu - spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw na zasadzie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.; dalej określanej jako P.p.s.a.). Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Pierwszy z nich odniesiono do art. 151a § 1 w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo iż organ w sposób nieuprawniony zastosował art. 138 § 2 P.p.s.a. Zdaniem pełnomocnika w sprawie został zebrany materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem przez organ decyzji orzekającej co do istoty sprawy tj. odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Drugi zarzut podniósł naruszenie art. 151a § 1 w związku z art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 i art. 136 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie sprzeciwu, pomimo że organ - w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy - mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w sprawie, rezygnując z uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie, w razie uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie sprzeciwu poprzez uchylenie decyzji organu, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji, zaistniały przesłanki do wydania przez organ decyzji merytorycznej tj. uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ podzielił bowiem zarzut dotyczący naruszenia art 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez wydanie decyzji dla części działki, a więc uznał, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki jest w niniejszej sprawie prawnie niedopuszczalne. W tej sytuacji, zdaniem pełnomocnika, przekazywanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji należy uznać za niezrozumiałe. Podkreślił, że w wyroku NSA z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18 sąd przedstawił prawidłową wykładnię pojęcia "teren" który należy rozumieć jako obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Pełnomocnik wskazał, że biorąc pod uwagę wyżej ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych w sprawie niedopuszczalności ustalenia warunków zabudowy dla części działki, a także mając na uwadze brak w niniejszej sprawie szczególnego stanu faktyczno-prawnego, który uzasadniałby wydanie decyzji jedynie dla części działki, w sprawie należało wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy, którą powinien wydać w zaistniałej sytuacji organ odwoławczy. Organ ten dysponował bowiem wszelkimi danymi pozwalającymi na ustalenie, że w sprawie nie zaistniały okoliczności pozwalające na wydanie decyzji dla części działki. Podniósł, że skoro organy są związane wnioskiem inwestora dotyczącym części działki, w braku istnienia wyjątkowego stanu faktyczno-prawnego uzasadniającego wydanie decyzji tylko dla jej fragmentu, to w sprawie powinna być wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Dodatkowo pełnomocnik przedstawił stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 6 sierpnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 737/19, zgodnie z którym uzupełnienie projektu budowlanego na etapie postępowania odwoławczego jest dopuszczalne i nie godzi w zasadę dwuinstancyjności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Postawiony w skardze kasacyjnej zarzut, odniesiony do art. 151a § 2 w związku z art. 64e P.p.s.a., jest niezasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny wykazał, że odpowiada prawu wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. kasacyjna decyzja organu odwoławczego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Aczkolwiek podjęcie tego rodzaju decyzji winno stanowić wyjątek od zasady, że załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym następuje przez wydanie jednej z decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 1 - 3 K.p.a., to jednakże zaakceptować należy stanowisko, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istniały powody do podjęcia takie decyzji. Przede wszystkim Sąd pierwszej instancji zasadnie zwrócił uwagę na to, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia w postaci budowy farmy fotowoltaicznej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną dotknięty był istotną wadą. Według art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (przepis ten stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach z mocy odesłania zawartego w art. 64 ust. 1 ustawy) wniosek o ustalenie takich warunków powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. Z regulacji tej wynika, że musi to być kopia dokumentu będącego elementem państwowego zasobu geodezyjno-kartograficznego w rozumieniu art. 2 pkt 10 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjno-kartograficzne (obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 2052, ze zm.), czyli zbioru danych geodezyjnych i kartograficznych o oficjalnym czy urzędowym charakterze. Stosownie do § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1183) materiały zasobu udostępnia się w kopiach, które z kolei zgodnie z § 21 tego rozporządzenia opatruje się klauzulami według wzorów określonych w załącznikach nr 3 - 5 do rozporządzenia. W konsekwencji kopia mapy zasadniczej lub katastralnej w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy to kopia dokumentu opatrzona stosowną klauzulą. Tylko bowiem taka mapa przedłożona organowi daje pewność, że określenie granic terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy opracowano w oparciu o materiał przyjęty do zasobu w wyniku pozytywnej weryfikacji, o której mowa w art. 12b ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Tymczasem inwestor do wniosku nie dołączył kopii mapy z adnotacją o jej skali i aktualności, co już tylko z tego powodu obligowało organ pierwszej instancji do wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku. Był to istotny brak, który uniemożliwiał organowi przystąpienie do dalszych czynności w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy, w konsekwencji do merytorycznej oceny zasadności wniosku. Inwestor we wniosku obowiązany jest wszak określić granice terenu, na którym planuje realizację inwestycji, przedstawionych na kopii właściwej mapy. W rozpoznawanej sprawie w decyzji organu pierwszej instancji ustalono warunki zabudowy określając m.in. rodzaj inwestycji "... na terenie inwestycji stanowiącym część działki oznaczonej numerem ewidencji gruntów [...] ...", zastrzegając, że linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, stanowią załącznik do tej decyzji. W jej uzasadnieniu nie odniesiono się jednak szerzej do tego zagadnienia, co dostrzegł zarówno organ odwoławczy, jak i następnie Sąd pierwszej instancji w trakcie kontroli sądowej. Zdaniem organu odwoławczego "co do zasady" nie jest dopuszczalne ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, chociaż nie jest to niemożliwe, w takim wypadku musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań (s. 3 decyzji). Również Sąd pierwszej instancji, akceptując takie stanowisko organu dopuszcza możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, aczkolwiek "w wyjątkowych wypadkach", a te szczególne okoliczności muszą wynikać z analizy urbanistycznej (s. 6 uzasadnienia wyroku). Z kolei z wywodów wnoszącego skargę kasacyjną wynika, że całkowicie wyklucza on możliwość wydania decyzji dla części działki ewidencyjnej, ponawiając pogląd i stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego. Wprawdzie w toku rozpoznawania sprzeciwu od decyzji kasacyjnej sąd administracyjny ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania tej decyzji (art. 64e P.p.s.a.), ale nie może pominąć przy tym treści przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną wydania decyzji administracyjnej przez organ pierwszej instancji. Przepisy te wskazują bowiem jaki zakres stanu faktycznego jest istotny prawnie dla rozpatrywanej sprawy i w związku z tym powinien być przedmiotem postępowania wyjaśniającego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 648/21 - LEX nr 3218895). Odnosząc się więc do tego zagadnienia już na wstępie przyznać trzeba, że w zasygnalizowanej materii orzecznictwo sądowe nie wypracowało jednolitej linii orzeczniczej. Wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określanie granic terenu, na którym planuje się realizację inwestycji, przedstawionych na kopii mapy (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy). W przepisie tym mowa jest o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu prawa geodezyjnego i kartograficznego. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), wydanego w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, wyraźnie rozróżnia się pojęcia działki i terenu. Oba te pojęcia na użytek rozpoznawania spraw o ustalenie warunków zabudowy nie są więc pojęciami tożsamymi. Decyzja o warunkach zabudowy określa m.in. linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy). Za pomocą tych linii możliwe jest wyodrębnienie (wskazanie) konkretnej części działki, na której zamierzenie budowlane może być realizowane bez naruszenia powszechnie obowiązujących przepisów. W przypadku mniejszych obszarowo działek ewidencyjnych zazwyczaj linie rozgraniczające teren inwestycji pokrywają się z granicami działki. W przypadku większych działek możliwe jest określenie we wniosku granic terenu przeznaczonego na realizację zamierzenia budowlanego jedynie do części działki, a w konsekwencji wskazanie tego terenu w decyzji o warunkach zabudowy i uwidocznienie tej części działki w załączniku graficznym, stanowiącym integralną część decyzji. Wyodrębnienie w decyzji o warunkach zabudowy konkretnej części działki jako terenu inwestycji nie może być postrzegane jako próba obejścia prawa, przede wszystkim przepisów dotyczących ochrony gruntów rolnych i leśnych. Ta wydzielona część działki mogłaby wszak stanowić samodzielną działkę ewidencyjną i wówczas ten sam teren inwestycji zamykałby się w granicach działki (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1634/16 - LEX nr 2520907, z 17 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1881/18 - LEX nr 2740067, z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1693/19 - LEX nr 3038283). Taki sposób wyodrębnienia terenu inwestycji nie może być również uznany jako wskazanie usytuowania obiektu w ściśle określonym miejscu. Na etapie ustalania warunków zabudowy jest to niedopuszczalne. Czym innym jest jednak określenie w decyzji o warunkach zabudowy terenu inwestycji za pomocą linii rozgraniczających ten teren, a czym innym precyzyjne wskazanie usytuowania obiektu w konkretnym miejscu. Ta ostatnia materia należy do organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2065/10 - LEX nr 1121197, z 18 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1663/15 - LEX nr 2108440). W orzecznictwie wyrażane są także poglądy odmienne, a mianowicie, że przez "teren" o którym mowa w art. 59 ust. 1 ustawy należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 260/18 - LEX nr 2777992 przywołany przez organ odwoławczy i z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20 - LEX nr 3173560). Wskazuje się także, że objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej nie jest niemożliwe, to jednak musi to wynikać ze szczególnych uwarunkowań normatywnych (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2153/17 - LEX nr 2703486 i z 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17 - LEX nr 2727758). Sąd pierwszej instancji opowiadając się za tym ostatnim poglądem w zaskarżonym wyroku tej kwestii nie rozwinął i jednoznacznie nie przesądził, do czego wypadnie jeszcze powrócić. Rozpoznawany w niniejszej sprawie wniosek inwestora o ustalenia warunków zabudowy terenu dla budowy na działce nr [...] farmy fotowoltaicznej o maksymalnej mocy przyłączeniowej 1,0 MW wraz z niezbędną infrastrukturą jest jednym z kilku wniosków inwestora dotyczących tej działki. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w składzie orzekającym z urzędu wiadomo, że także inne składy orzekające w sprawach z wniosków tego samego inwestora dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu dla budowy na innych fragmentach działki nr [...] farm fotowoltaicznych o takiej samej mocy przyłączeniowej wraz z niezbędną infrastrukturą, sygnalizując rozbieżność w orzecznictwie, ostatecznie nie wykluczyły możliwości ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej. W dwóch orzeczeniach (wyroki NSA z 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1351/21 i z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1601/21, którymi oddalono skargi kasacyjne) Sąd podzielił pogląd organu odwoławczego, że może to nastąpić wyjątkowo, zwracając uwagę, że w tych sprawach organ pierwszej instancji ustalając warunki zabudowy dla części działki ewidencyjnej w ogóle nie uzasadnił takiego rozwiązania, do czego był zobowiązany. Z kolei w wyroku NSA z 24 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1484/21 uchylającym zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję położono akcent na niezajęcie przez organ odwoławczy w ocenie prawnej jednoznacznego stanowiska w sprawie, a ponadto na możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ odwoławczy, tym bardziej, że w tego rodzaju sprawach nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wbrew postawionemu w skardze kasacyjnej zarzutowi Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się jednak naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 64e P.p.s.a. i art. 138 § 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie sprzeciwu, gdyż zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał temu Sądowi na przyjęcie, że organ odwoławczy władny był wydać merytoryczną decyzję przez uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wydanie przez organ orzeczenia co do istoty sprawy możliwe jest w razie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, a - jak rozważono - stan rozpoznawanej sprawy nie dojrzał do podjęcia takiego rozstrzygnięcia. Inwestor winien najpierw uzupełnić brak wniosku przez przedłożenie aktualnej kopii mapy w odpowiedniej skali z precyzyjnym określeniem granic terenu objętego wnioskiem, nie zaś lokalizacji (w załączniku do wniosku mowa była nawet o "przypuszczalnej lokalizacji konstrukcji pod moduły fotowoltaiczne", chociaż zaznaczono teren inwestycji objęty wnioskiem). Istotnym jest przede wszystkim, w jaki sposób inwestor określi na mapie w tej konkretnej sprawie granice terenu objętego wnioskiem. Dopiero wówczas możliwe będzie przystąpienie do dalszych czynności. Nie można się zgodzić z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, że orzecznictwo sądowe w zakresie rozumienia analizowanego pojęcia jest ugruntowane. Wyżej wskazano, że usprawiedliwiona jest również taka interpretacja pojęcia "terenu" na użytek decyzji o warunkach zabudowy, która umożliwia ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego część działki ewidencyjnej, wyodrębnionego za pomocą linii rozgraniczających, jeśli oczywiście nie narusza to odrębnych przepisów, przede wszystkim o ochronie gruntów rolnych i leśnych, z wykluczeniem precyzyjnego wskazania usytuowania (lokalizacji) projektowanego obiektu na działce. Sąd pierwszej instancji tej kwestii jednoznacznie nie przesądził, w szczególności nie wyraził poglądu, że wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy "dla części działki jest w niniejszej sprawie prawnie niedopuszczalne", jak utrzymuje autor skargi kasacyjnej na stronie 8 skargi kasacyjnej, nie znajduje to pokrycia w jakimkolwiek fragmencie uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Nie jest usprawiedliwiony także drugi zarzut kasacyjny naruszenia art. 151a § 2 w związku z art. 64e P.p.s.a. i art. 136 § 2 K.p.a. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że w ogólnym postępowaniu administracyjnym rolą organu odwoławczego, w następstwie wniesionego przez stronę odwołania, jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy już rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Innymi słowy organ odwoławczy zobowiązany jest rozpoznać sprawę merytorycznie w jej całokształcie i dodatkowo odnieść się do zarzutów strony wyartykułowanych w odwołaniu. Zachowanie w tym postępowaniu zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez dwa właściwe w sprawie organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3419/19, LEX nr 3034280). Przepis art. 136 K.p.a. upoważnia organ odwoławczy do przeprowadzenia w postępowaniu odwoławczym, na żądanie strony lub z urzędu, dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów (§ 1) oraz postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia (§ 2). Jednakże gdy istnieje konieczność przeprowadzenia takiego postępowania w całości lub w znacznej części, organ drugiej instancji traci taką możliwość i jest obowiązany uchylić decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Jak podkreśla się w orzecznictwie przeprowadzenie samodzielnie przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania dowodowego jest dopuszczalne, a wręcz pożądane, ale tylko wówczas, gdy nie będzie skutkować naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 października 2020 r., sygn. akt II OSK 2567/20 - LEX nr 3088202). Można zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącego, że gdyby jedyną czynnością w sprawie było zażądanie przedłożenia aktualnej kopii mapy w odpowiedniej skali, mógłby to uczynić organ odwoławczy. W rozpoznawanej sprawie zachodzić może jednak potrzeba podjęcia dalszych czynności, w zależności od sposobu wykonania nałożonego na inwestora obowiązku. Czynności i zakres uzupełniającego postępowania przed organem odwoławczym w takiej sytuacji mogłyby naruszyć zasadę dwuinstancyjności. Mając to na względzie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną zgodnie z art. 184 P.p.s.a. Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, do czego upoważnia art. 182 § 2a P.p.s.a.