IV SA/Po 224/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 07 kwietnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala sprzeciw Decyzją z dnia [...] września 2020 r.nr [...] Wójt Gminy B. (dalej jako: organ I instancji), na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), ustalił na rzecz V. E. S. S. z o.o. w S. (dalej jako: Spółka lub skarżąca) warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy [...] o maksymalnej mocy do 1 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na części działki o nr ew. [...] w obrębie D., gmina B.. W uzasadnieniu podano, że na ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania działki nie może spowodować ograniczenia lub uniemożliwienia zagospodarowania terenów sąsiednich, a warunki jakie winna spełniać inwestycja - jeśli chodzi o wymogi Prawa budowlanego - określono w treści decyzji. Wskazano, że w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-5 u.p.z.p. Z uwagi na fakt, ze decyzja dotyczy instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2389 ze zm., dalej jak: u.o.ź.e.), nie stosuje się art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. Wyjaśniono także, że uzyskano wymagane uzgodnienia, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 5, 6 i 9 u.p.z.p., a projekt decyzji został sporządzony zgodnie z wymogami art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł A. N. reprezentowany przez pełnomocnika. Podniósł, naruszenie art.54 pkt 3 w zw. z art.52 ust.2 pkt 1 w zw. z art.64 ust.1 oraz art.59 ust.1 i art.61 ust.1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez niewyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji na aktualnej kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odpowiedniej skali, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego; błędną wykładnię pojęcia "teren", która skutkowała wydaniem zaskarżonej decyzji dla części działki; naruszenie art.54 w zw. z art.64 ust.1 u.p.z.p. w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy poprzez ich zastosowanie i określenie w zaskarżonej decyzji udziału powierzchni biologicznie czynnej; naruszenie art.107 § 3 kpa oraz art.8 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji w wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, względnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy), na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Jednakże organ wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy jest dotknięty wadami. Powinien bowiem zawierać określenie granic terenu przedstawionych na kopii mapy zasadniczej, zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności, co narusza art.52 ust.2 pkt 1 u.p.z.p. Ponadto objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art.59 ust.1 u.p.z.p. nie jest niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustawy). W rozpoznanej sprawie organ ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. W zakresie zarzutu dotyczącego określenia udziału powierzchni biologicznie czynnej organ wskazał, że jakkolwiek pojawiają się wątpliwości, czy określenie wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej stanowi niezbędny element decyzji o warunkach zabudowy, to nie jest trafne stanowisko, że fakt umieszczenia takiego zapisu sam przez się skutkuje koniecznością uchylenia decyzji. Jednak wskazane wady we wniosku inwestora oraz braki w ustaleniach spowodowały, że organ I instancji naruszył art.7, 77 kpa prowadząc postępowanie wyjaśniające i wydał wadliwą decyzję. Braki te skutkują koniecznością przeprowadzenia nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym. Organ I instancji rozpoznając sprawę ponownie będzie zobligowany do zbadania wniosku zarówno pod kątem wymogów z kpa, jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł A. N. reprezentowany przez pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie : - art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, pomimo że w sprawie zebrany został materiał dowodowy pozwalający na wydanie decyzji, co powinno skutkować wydaniem decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy; - art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., polegające na uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, pomimo że organ w przypadku wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy mógł przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe. Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nowej decyzji uchylającej decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] września 2020 r. i odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, ewentualnie o uchylenie decyzji organu II instancji, rozpoznanie sprawy na rozprawie, a także o przyznanie zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uznał, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść przede wszystkim należy, że w myśl art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z 2 sierpnia 2018 r., II SA/Po 343/18; wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r., II OSK 2182/18; wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 24 października 2018 r., II SA/Go 460/18; wyrok NSA z 7 grudnia 2017 r., II OSK 3011/17; wyrok NSA z 27 sierpnia 2018 r., II OSK 2226/18; wyrok WSA w Szczecinie z 8 maja 2018 r., II SA/Sz 253/18; wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 3632/18, wyrok NSA z 29 sierpnia 2019, II OSK 2030/19, dostępne w Internecie; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2017, s. 430; Postępowanie sądowoadministracyjne, pod red. T. Wosia, Wolters Kluwer, Warszawa 2017, s. 340-345; J.G. Firlus, T. Woś, Sprzeciw od decyzji kasacyjnej organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przegląd Prawa Publicznego 2017, nr 6; M.J. Czubkowska, J. Siemieniako, Sprzeciw jako sposób zmniejszenia ilości decyzji kasatoryjnych, ZNSA 2018, nr 4, s. 50-70). Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Zatem podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Internecie). W myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w Internecie). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12, wyrok NSA z 14 lutego 2017r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny w Internecie). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Internecie). W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał ją do ponownego rozpoznania organowi I instancji uznając, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji dotknięty jest wadami. Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy wniosek w tej sprawie powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Kolegium wskazało, że zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. Narusza to art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazane uchybienie jest uchybieniem usuwalnym, w związku z czym organ pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika inwestora do uzupełnienia wniosku w zakresie spełnienia wymogów art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto organ II instancji podzielił również stanowisko odwołującego odnośnie niedopuszczalności, co do zasady, ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjmuje się, że przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Objęcie decyzją o warunkach zabudowy części działki ewidencyjnej w świetle art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest niemożliwe, ale musi wynikać ze szczególnych uwarunkowań, np. normatywnych (część działki objęta ustaleniami planu miejscowego czy decyzją wydaną w trybie tzw. specustaw) - tak: wyrok NSA z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2447/17). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ I instancji ustalił warunki zabudowy dla części działki, nie uzasadniając w ogóle takiego rozwiązania. Organ II instancji podniósł, że wskazane wady wniosku inwestora oraz braki w ustaleniach prowadzą do stwierdzenia, że organ orzekający przeprowadził postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Wskazane wyżej braki skutkują koniecznością przeprowadzenia w rozpoznawanej sprawie nowej analizy urbanistyczno-architektonicznej. Braki te nie mogły być sanowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało konkretnie co organ I instancji zobligowany będzie zrobić. Mianowicie zbadać wniosek zarówno w aspekcie wymogów wynikających z k.p.a., jak i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, i usunąć ujawnione braki. Zatem koniecznym będzie wezwanie inwestora do przedłożenia mapy spełniającej wymogi art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto, przed wydaniem decyzji, zgodnie z wymogiem art. 79a k.p.a., organ powinien poinformować wnioskodawcę o ograniczeniach dotyczących możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, umożliwiając tym samym stronie stosowną korektę wniosku. W ocenie Sądu zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania. Nawet przyjmując, że w wyjątkowych wypadkach dopuszczalne jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części działki, to musi to wynikać z jakichś szczególnych okoliczności, które winny być opisane w treści decyzji i wynikać z przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Ponadto zaskarżona decyzja zawiera załącznik w postaci kopii mapy zasadniczej bez adnotacji o skali mapy, o przyjęciu mapy do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a także o jej aktualności. W tych okolicznościach organ odwoławczy nie mógł tak istotnej części postępowania wyjaśniającego uzupełnić w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Organ I instancji musi bowiem najpierw rozważyć zasadności wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla części działki, ewentualnie wezwać wnioskodawcę do zmodyfikowania wniosku tak, aby odnosił się do całej działki, a także przeprowadzić ponowną analizę urbanistyczną. Zatem w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił sprzeciw na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. Na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.