II SA/Ol 1072/21

Dnia 22 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Lidzbarku Warmińskim na uchwałę Rady Gminy Lubomino z dnia 31 marca 2021 roku nr XXIII/166/2021 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubomino w 2021 roku - stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: • § 2 pkt 5-8; • § 6 pkt 8 i 9; • § 12 ust. 1 pkt 1; • § 15. Rada Gminy Lubomino w dniu 31 marca 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/166/2021 w sprawie w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubomino w 2021 roku. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: u.s.g.) oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2020 r., poz. 638, dalej: u.o.z.). W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 2 pkt od 5 do pkt 8, § 6 pkt 8 i pkt 9, § 12 ust. 1 pkt 1, § 15 pkt 1. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie: 1. § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. 2016, poz. 283, dalej: rozporządzenie) w zakresie zawartej w § 2 pkt od 5 do 8 regulacji, polegające na tym, że pojęcia: zwierzęta bezdomne, zwierzęta domowe, koty wolno żyjące i schronisko zostały już zdefiniowane w ustawie upoważniającej. 2. § 118 w zw. z § 137 i § 143 rozporządzenia w zakresie zawartej w § 6 pkt 8 i pkt 9 regulacji, iż zdefiniowanie: "zapewnienia opieki nad wolno żyjącymi kotami" i "usypianie ślepych miotów" stanowi powtórzenie zapisu z art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.o.z. 3. przekroczenia ustawowego upoważnienia zawartego w art. 11a ust. 3a u.o.z. oraz pozostającego w sprzeczności z art. 11a ust. 5 u.o.z.. regulacji zawartej w § 12 ust. 1 pkt 1 stanowiącej o prowadzeniu akcji zachęcającej właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji, przy pełnej odpłatności kosztów zabiegów ponoszonych przez właścicieli. 4. naruszenie w § 15 pkt 1 regulacji, iż środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 11200,00 zł zabezpieczone są w budżecie Gminy na 2021 r., polegające na niedostatecznym określeniu w treści w/w przepisu załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków poprzez zbyt ogólnikowe przeznaczenie łącznie kwoty 9700 zł na realizację prawie wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania zabezpieczonych na realizację zadań objętych programem środków. Podniósł, że powyższa uchwała nosi znamiona aktu prawa miejscowego, ponieważ posiada cechę ogólności - generalności i abstrakcyjności - określając adresata poprzez wskazanie jego cech nie wymieniając go z nazwy. Oznacza to, że uchwała Rady Gminy Lubomino w sprawie w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubomino w 2021 r. winna zawierać pełny zakres regulacji określony w art. 11a ust. 1 u.o.z., a jednocześnie nie powinna zawierać postanowień, które wykraczałyby poza jego zakres. Wszelkie odstępstwa od katalogu spraw podlegających regulacji, zawartych w przepisie upoważniającym art. 11a ust. 1 ustawy, stanowią istotne naruszenie prawa. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności postanowień uchwały we wskazanej części. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wskazał, że uznaje za zasadne zarzuty skargi w odniesieniu do przyjętych w § 2 pkt 5 i 6 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi definicji zwierząt bezdomnych i zwierząt domowych bowiem zawierają one powtórzenie definicji tych pojęć zawartych w art. 4 pkt 17 i 21 u.o.z. W pozostałym zakresie wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został wniesiony przez Prokuratora i pełnomocnika organu. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rzeczonej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Została ona podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sad podziela argumentację Prokuratora, że Rada Gminy zawarła definicje terminów: "zwierzętach bezdomnych", "zwierzętach domowych", "kotach wolnożyjących", "schronisku" (§ 2 pkt od 5 do 8), z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 11a ust. 2, ust. 3 i ust. 3a u.o.z. Wynikający z powyższych przepisów zakres upoważnienia do określenia szczegółowej materii dotyczącej programu nie obejmuje bowiem uprawnienia do formułowania jakichkolwiek definicji pojęć na potrzeby programu. Brak upoważnienia rady w tym zakresie oznacza zarówno zakaz tworzenia w programie na jego potrzeby własnych definicji pojęć, w tym ustalania znaczenia określeń ustawowych, jak i do powtarzania w nim definicji ustawowych. Ponadto, powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja – zdefiniowanie terminu "zwierzęta domowe" i "zwierzęta bezdomne" - przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji - § 149 załącznika do rozporządzenia. Przyjęcie przez organ w § 6 pkt 8 i pkt 9 regulacji postanowień stanowiących, że realizacja Programu obejmuje zapewnienie opieki nad wolno żyjącymi kotami i usypianie ślepych miotów stanowi powtórzenie zapisu z art. 11a ust. 2 pkt 2 i pkt 6 u.o.z. Powyższe kwestie zostały już zatem uregulowane w przepisie rangi ustawowej. Powtórzenie przepisów ustawowych powoduje przenoszenie materii ustawowej do aktu podustawowego i narusza istotę tego aktu. Uchwała powtarzająca przepisy ustawy upoważniającej (lub innych ustaw) traci swój wykonawczy charakter. Stanowi to naruszenie § 118 w zw. z § 143 i § 137 załącznika do rozporządzenia. W § 12ust 1 pkt 1 uchwalono, że: "ograniczanie populacji bezdomnych zwierząt poprzez sterylizację i kastrację zwierząt domowych, w szczególności psów i kotów realizowane jest przez Gminę i schroniska poprzez prowadzenie akcji zachęcającej właścicieli psów i kotów do wykonywania zabiegów sterylizacji i kastracji, przy pełnej odpłatności kosztów zabiegów ponoszonych przez właścicieli". Zauważyć należy, że godnie z ustawą o ochronie zwierząt program może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie oraz plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają, ze wskazaniem w programie puli środków finansowych przeznaczonych na ten cel. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków, a koszty ponosi gmina. Zatem w ustawie o ochronie zwierząt brak jest zaś stosownej regulacji umożliwiającej gminie przyjęcie w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt nałożenie obowiązków finansowych na właścicieli. Tak więc tego typu regulacja, nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 3a u.o.z. Sąd podziela ponadto argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora przepisu § 15 regulacji stwierdzającego, że środki finansowe na realizację zadań wynikających z Programu w wysokości 11200,00 zł zabezpieczone są w budżecie Gminy na 2021 r. Podzielić należy zarzut, że § 15 pkt 1 i 2 załącznika do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W zaskarżonym § 15 zapisano, że pkt 1. wysokość środków przewidzianych na realizację programu wynosi 112000 zł, w tym opieka weterynaryjna 9700 zł i zakup karmy dla zwierząt 1500 zł. Z zakwestionowanego zapisu nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania środków realizację pozostałych zadań Programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21). Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdził nieważność zakwestionowanych przepisów załącznika do uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubomino w 2021 roku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.