II SA/Ol 108/19

Dnia 14 marca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki obiektu oddala skargę. Decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), nałożył na "[...]" (dalej jako: "inwestorzy") obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 15 listopada 2015 r. projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku inwentarskiego "[...]", w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. W uzasadnieniu decyzji PINB podał, że roboty budowlane prowadzone były w oparciu o projekt zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 10 sierpnia 2001 r., lecz obiekt został zrealizowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, gdyż nastąpiła zmiana charakterystycznych parametrów technicznych obiektu. Zwiększono bowiem powierzchnię zabudowy budynku z projektowanej 9,52 m x 24,52 m = 233,43 m2, do istniejącej 11,27 m x 34,30 m = 386,56 m2 oraz zmieniono usytuowanie tego budynku, gdyż projektowana południowa ściana zewnętrzna budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna znajdować się w odległości 1,5 m od granicy z działkami "[...]", podczas gdy została wzniesiona przy granicy z tymi działkami, zaś projektowana wschodnia ściana budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna znajdować się w odległości 5 m od granicy z sąsiednią działką, a została wzniesiona przy granicy z tą działką. Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powyższe stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu, dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Inwestorzy nie dopełnili tego obowiązku. Odwołanie od tej decyzji wnieśli inwestorzy. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 6 lipca 2017 r., umorzył postępowanie odwoławcze. Podniósł, że w dniu 27 kwietnia 2017 r. inwestor poinformował ten organ, że dnia 8 grudnia 2016 r. przekazał gospodarstwo rolne synowi "[...]" (dalej jako "skarżący"). W związku z powyższym postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. WINB wezwał skarżącego do wskazania, w terminie 7 dni pod rygorem umorzenia postępowania odwoławczego, czy jako nowy właściciel gospodarstwa rolnego podtrzymuje odwołanie złożone przez inwestorów. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi. W tej sytuacji WINB umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Następnie, pismami z dni: 16 października 2017 r. i 11 grudnia 2017 r. PINB bezskutecznie wzywał skarżącego do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z dnia 8 czerwca 2015 r., to jest przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego budowy budynku inwentarskiego, w terminie 30 dni od daty otrzymania pism. Jednocześnie PINB informował, że brak realizacji obowiązku będzie skutkował wszczęciem procedury z art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżący, w pismach z dni: 31 października 2017 r. i 28 grudnia 2017 r., podkreślił, że nie był inwestorem przedmiotowej inwestycji. Decyzją z dnia 19 lipca 2018 r. PINB nakazał skarżącemu niezwłocznie rozebrać przedmiotowy budynek inwentarski we własnym zakresie i na własny koszt, a teren po rozbiórce uporządkować. W uzasadnieniu decyzji PINB stwierdził, że w wyniku zbycia w toku postępowania prawa własności nieruchomości przez inwestorów na rzecz skarżącego, z mocy prawa skarżący wstąpił do sprawy w charakterze strony, mając taki sam interes prawny w uczestnictwie w sprawie jak, jego poprzednik prawny. W związku z powyższym, skarżący był wzywany do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 8 czerwca 2015 r., lecz wezwanie były bezskuteczne. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że stosownie do art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego w sytuacji niewykonania przez zobowiązany podmiot obowiązku nałożonego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest zastosować jedno z rozwiązań wymienionych w art. 51 ust. 5. PINB podniósł, że z uwagi na rozbieżności w orzecznictwie i doktrynie co do charakteru terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązków, pomimo upływu wyznaczonego terminu, dwukrotnie wzywał skarżącego do wykonania nałożonego na niego obowiązku, zwlekając z wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu. Skarżący nie poczynił jednak żadnych kroków w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodności z prawem i nie zaproponował żadnych innych rozwiązań akceptowalnych z punktu widzenia obowiązujących przepisów prawa. W sytuacji niewykonania przez skarżącego obowiązku nałożonego na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 PINB zobowiązany był zastosować jedną z dyspozycji wymienionych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, tj. rozbiórkę obiektu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżący podał, że w dniu 27 listopada 2017 r. wraz z żoną rozszerzył wspólność majątkową małżeńską na majątek nabyty przez któregokolwiek z małżonków i z jakiegokolwiek tytułu, postanawiając jednocześnie, że w skład majątku wspólnego wchodzi m.in. nieruchomość, której dotyczy decyzja. Stwierdził ponadto, że nie zgadza się na dokonanie i poniesienie kosztów rozbiórki budynku, który w jego ocenie, został wybudowany zgodnie z pozwoleniem na budowę i projektem. Dodał, że nie uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie kwestionowanej decyzji. Zawiadomieniem z dnia 4 października 2018 r. WINB wezwał skarżącego do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w terminie 14 dni od dnia otrzymania pisma wraz z pouczeniem, że niedostarczenie projektu będzie skutkowało utrzymaniem w mocy nakazu rozbiórki. Skarżący w piśmie z dnia 5 października 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Stwierdził, że w ocenie inwestorów budowa była zgodna z projektem. Dodał, że zamierza wraz żoną wystąpić o zmianę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu i wniósł o zwieszenie postępowania. Decyzją z dnia 3 grudnia 2018 r. WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Podał w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że kwestionowana decyzja PINB została wydana po wdrożeniu procedury naprawczej w trybie art. 50 – art. 51 Prawa budowlanego, a orzeczona rozbiórka jest skutkiem nieprzedłożenia przez skarżącego dokumentów wymaganych przepisami. Wyjaśnił, że popełnione przez inwestorów odstępstwo od projektu budowlanego dotyczyło projektu zagospodarowania działki (tj. usytuowania budynku na gruncie) i charakterystycznych parametrów zrealizowanego obiektu (tj. jego wysokości, długości szerokości, a w konsekwencji również kubatury i powierzchni zabudowy. Istotny charakter stwierdzonego odstępstwa nie budził żadnych wątpliwości w świetle art. 36a ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego W myśl zaś art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno -budowlanej. WINB przedstawił tryb naprawczy mający zastosowanie w przypadku stwierdzenia przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Podniósł, że decyzją z dnia 8 czerwca 2015 r. na inwestorów nałożony został obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego dotyczącego przedmiotowego budynku inwentarskiego. W toku prowadzonego postępowania nie przedłożyli oni żadnych dokumentów, lecz zbyli przedmiotową nieruchomość na rzecz syna. Skarżący, jako właściciel i strona postępowania, również nie przedstawił żadnych niezbędnych dokumentów i nie wykazał chęci podjęcia próby legalizacji przedmiotowego budynku. WINB stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na charakter odstępstw dokonanych przez inwestora, a także brak możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wydanie nakazu rozbiórki w takim zakresie, w jakim inwestycję zrealizowano, było uzasadnione i znajdowało oparcie w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Odnosząc się do wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, WINB stwierdził, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych art. 97 § 1 K.p.a., wobec czego nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Zamiar ubiegania się o zmianę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie jest bowiem zagadnieniem wstępnym. Ponadto, jak wynikało z informacji uzyskanych przez organ odwoławczy, nie toczy się żadne postępowanie w przedmiotowej sprawie przed Urzędem Gminy "[...]"i Starostą Powiatowym w "[...]". W złożonej skardze skarżący zarzucił, że z obowiązujących przepisów prawa administracyjnego nie wynika możliwość nałożenia na niego obowiązku rozbiórki budynku, którego nie wybudował, w sytuacji gdy inwestorzy żyją. Podniósł też, że w toku postępowania żona skarżącego stała się współwłaścicielką przedmiotowego budynku, lecz nie brała ona udziału w postępowaniu. Podał ponadto, że wystąpił do organów administracji o wskazanie, jakich czynności powinien dopełnić, by ubiegać się o zmianę warunków zabudowy. Skarżący wniósł m.in. o zmianę zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania, względnie uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PINB i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107, z późn.zm.), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowaną decyzją WINB utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 lipca 2018 r., którą nakazano skarżącemu dokonanie rozbiórki budynku inwentarskiego. Organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że inwestorzy wybudowali budynek inwentarski w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zmianie uległa bowiem powierzchnia zabudowy budynku (zaprojektowano powierzchnię 233,43 m2, wybudowano obiekt o powierzchni 386,56 m2), a także usytuowanie tego budynku, gdyż południowa ściana zewnętrzna budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna znajdować się w odległości 1,5 m od granicy działek, podczas gdy została wzniesiona przy granicy z działkami, zaś wschodnia ściana budynku zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym powinna znajdować się w odległości 5 m od granicy z sąsiednią działką, podczas gdy została wzniesiona przy granicy z działką. Powyższe stanowi istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę i było dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej (art. 36a Prawa budowlanego). Powyższe ustalenia faktyczne uzasadniały wszczęcie i prowadzenie postępowania w trybie art. 50 - 51 Prawa budowlanego. Jest to tryb postępowania naprawczego, którego celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem. Stosownie bowiem do art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 3 przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Na mocy ust. 1a, w przypadku istotnego odstąpienia od projektu budowlanego z naruszeniem art. 36a ust. 1a, przepisy ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Ustawodawca przewidział w ust. 4, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Natomiast, w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (ust. 5). Bezsporne jest, że skarżący był bezskutecznie trzykrotnie wzywany do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji przedmiotowego obiektu. W konsekwencji, wobec niewykonania przez skarżącego obowiązków nałożonych postanowieniem, prawidłowo zastosowano w niniejszej sprawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego i orzeczono nakaz rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego. Podkreślenia wymaga, że treść powołanego przepisu jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości. W przypadku niespełnienia przez stronę w wyznaczonym terminie nałożonych obowiązków, właściwy organ zobowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje w takiej sytuacji możliwości odstąpienia od orzeczenia nakazu rozbiórki. Decyzja organu nadzoru budowlanego w tym przedmiocie ma charakter związany a nie uznaniowy, ustawodawca nie pozostawia bowiem właściwemu organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując mu stosować art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, czyli nakaz rozbiórki. Nie jest zasadna argumentacja skarżącego, że z uwagi na to, że nie był on inwestorem, nie powinien być obciążony obowiązkiem dokonania rozbiórki przedmiotowego budynku. Stosownie do art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Jak wskazuje się w orzecznictwie, nakaz rozbiórki może być skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości, zaś kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Przepis art. 52 Prawa budowlanego należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki, natomiast skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który w dacie orzekania nie posiada uprawnień do władania obiektem budowlanym nie pozwoli na wykonanie nakazu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 9 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 185/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1112/17, wyrok WSA w Poznaniu z 12 grudnia 2018 r., II SA/Po 609/18, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Inwestor nielegalnego obiektu może zostać określony jako adresat decyzji nakazującej rozbiórkę – co do zasady – tylko wtedy, jeżeli w momencie orzekania przez organy nadzoru budowlanego posiada on prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub jest jej właścicielem. Jeżeli więc inwestor po dokonaniu samowoli budowlanej utracił tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji rozbiórkowej albo jeżeli dane inwestora samowoli nie mogą zostać ustalone, to zgodnie z ustawową kolejnością określania podmiotów zobowiązanych do usuwania skutków samowoli budowlanych właściwe organy mają obowiązek obciążenia obowiązkiem wykonania nakazu rozbiórki aktualnego właściciela nieruchomości, na której posadowiony jest nielegalny obiekt budowlany lub jego część (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Po 680/17). Taka sytuacja może mieć miejsce, gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, ponieważ np. zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (por. wyroki NSA: z 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, LEX nr 468723; z 10 maja 2013 r., II OSK 66/12, CBOSA; z 15 maja 2012 r., II OSK 338/11, CBOSA). Zaznaczyć należy, że jedynie wyjątkowo nakaz rozbiórki może zostać skierowany do inwestora, który nie jest właścicielami nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Jest to dopuszczalne, w sytuacji gdy inwestor wzniósł obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie z obowiązku inwestora, bądź jego następców prawnych (zob. wyrok NSA: z dnia 23 lipca 2009 r., II OSK 1234/08, CBOSA). Sytuacja taka niewątpliwe nie zaistniała w stanie faktycznym sprawy. Do wykonywania robót budowlanych - w tym rozbiórki obiektu - niezbędne jest prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego, chcąc skutecznie wydać decyzję w oparciu o art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, powinien adresatem tej decyzji uczynić ten podmiot, który w chwili wydania decyzji posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie decyzja taka będzie niewykonalna w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Podmiotem, który posiada zawsze prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest właściciel nieruchomości (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 526/17, CBOSA). Prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego, wobec zmiany w toku postępowania naprawczego właściciela przedmiotowego budynku, skierowały nakaz rozbiórki nie do inwestorów, którzy utracili prawo do władania budynkiem, lecz do aktualnego jego właściciela – skarżącego. Oceny powyższej nie zmienia fakt, że żona skarżącego na mocy umowy majątkowej małżeńskiej stała się współwłaścicielką m.in. przedmiotowego budynku. Małżeńska umowa majątkowa stanowi podstawę umownego ustroju majątkowego małżonków, a jej celem jest ustalenie zasad, według których kształtować się mają wzajemne stosunki majątkowe małżonków. Umowy o rozszerzenie wspólności ustawowej w zakresie, w jakim ustanawiają zasadę kształtującą ustrój majątkowy, działają na przyszłość i mają charakter organizacyjny (zob. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 22 października 2009 r., sygn. akt III CZP 67/09, LEX nr 551878). Zasadnie też WINB ocenił, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy nie było podstaw do zawieszenia postępowania. Fakt zasięgania informacji o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji w jej istniejącym kształcie nie stanowi żadnej z wymienionych w art. 97 § 1 K.p.a. przesłanek zawieszenia postępowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.