II SA/Ol 111/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 18 października 2010 r. Starosta O. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "[...]" (dalej powoływanej jako "inwestor") pozwolenia na budowę budynku administracyjnego (budynek "A") wraz z przyłączami: wody z istniejącej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i zalicznikowym energii elektrycznej z budynku mieszkalnego (budynek "B") i budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek "B") wraz z przyłączami: wody z istniejącej sieci wodociągowej, kanalizacji sanitarnej do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej i zalicznikowym energii elektrycznej z istniejącego złącza kablowopomiarowego oraz budynku garażowo – hangarowego na sprzęt wodny z instalacją elektryczną, stanowiących jeden kompleks, ze zjazdem z drogi gminnej, utwardzeniem terenu (bez ogrodzenia) na działkach o numerach: "[...]". Na wniosek inwestora, organ pierwszej instancji decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r. zmienił opisaną wyżej decyzję w części dotyczącej projektu zagospodarowania terenu, rezygnacji z dojścia do budynku "B" od strony południowej, zmianie ilości i lokalizacji wejść i wjazdów na teren posesji oraz zmianie projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego (budynek "B") obejmującej: budowę zadaszonego piętrowego tarasu od strony jeziora, balkonu od strony południowej budynku, zmianę ilości okien i zatwierdził projekt budowlany. Wnioskiem z dnia 29 sierpnia 2011 r. inwestor zwrócił się następnie o wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę w zakresie budynku "A" i przeznaczenie go na budynek mieszkalny z pomieszczeniem biurowym, pełniącym funkcję administracyjną osiedla. Postanowieniem z dnia 14 września 2011 r. Starosta O., na podstawie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowanego, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia projektu zamiennego zgodnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia. Następnie, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 19 października 2011 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji z dnia 18 października 2010 r., zmienionej decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., w zakresie zmiany przeznaczenia budynku "A" na budynek mieszkalny z pomieszczeniem biurowym. W uzasadnieniu Starosta stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjnej w miejscowości "[...]", zatwierdzonego uchwałą "[...]". Zgodnie z § 13 tej uchwały działka nr x położona jest na terenie oznaczonym symbolem "[...]", dla którego przewidziano podstawowe przeznaczenie: usługi bezpośrednio związane z obsługą projektowanej i istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, np.: gastronomia, pomieszczenia administracyjne, itp. oraz przeznaczenie dopuszczalne: funkcja mieszkaniowa (uzupełniająca). Starosta wyjaśnił, że zgodnie z § 5 pkt 4 i pkt 5 powyższej uchwały przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie określone w § 3, które obowiązuje na danym terenie, a przez przeznaczenie dopuszczalne - rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W ocenie organu pierwszej instancji, zaprojektowane pomieszczenie biurowe o powierzchni użytkowej 13,71 m² stanowi 11,8% powierzchni użytkowej budynku "A" i 5,5% powierzchni użytkowej sumy budynków "A" i "B". Uwzględniając powyższe stwierdził, że proponowana zabudowa mieszkaniowa nie uzupełnia i nie wzbogaca przeznaczenia podstawowego, tj. usług, lecz staje się dominującą. W złożonym odwołaniu inwestor stwierdził, że nie występuje niezgodność z planem miejscowym. Według ustaleń tego planu, przeznaczeniem podstawowym terenu, na którym położona jest przedmiotowa inwestycja są usługi bezpośrednio związane z obsługą projektowanej zabudowy, zaś przeznaczeniem dopuszczalnym: funkcja mieszkaniowa. W budynku "A" projektowana była funkcja administracyjna. Zmiana dotyczy zaś przeznaczenia większości pomieszczeń w tym budynku na funkcję mieszkaniową, przy czym część pomieszczeń będzie pełniło funkcję administracyjną. Inwestor podniósł, że w planie miejscowym nie podano proporcji powierzchni dla poszczególnych funkcji. Wobec tego wymóg lokalizacji funkcji usługowej jest spełniony i nie można domniemywać, że funkcja ta nie jest funkcją podstawową. Decyzją z dnia 14 grudnia 2011 r. Wojewoda W. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne zostało zaprojektowane na terenie, dla którego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziano jako podstawowe przeznaczenie usługi bezpośrednio związane z obsługą projektowanej i istniejącej w sąsiedztwie zabudowy i przeznaczenie dopuszczalne - funkcja mieszkaniowa. Wojewoda wyjaśnił, że zgodnie z § 5 ust. 2 planu miejscowego przez przeznaczenie podstawowe należy rozumieć przeznaczenie określone w § 3, natomiast przez przeznaczenie dopuszczalne należy rozumieć inne rodzaje przeznaczenia niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe. W ocenie organu odwoławczego, projekt budowlany uwzględniający realizację dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych z budynkiem garażowo-hangarowym nie spełnia wymagań planu miejscowego. Wprawdzie na tym terenie funkcja mieszkalna jest dopuszczalna, jednak tylko jako funkcja uzupełniająca. Zaprojektowanie w jednym z budynków mieszkalnych pomieszczenia biurowego o powierzchni 13,71 m² nie wypełnia ustaleń planu, gdyż funkcja mieszkaniowa zajmuje w przedmiotowych budynkach powierzchnię przekraczającą 200,0 m² i nie może być uznana za uzupełniającą. Wojewoda zaznaczył, że w granicach objętych ustaleniami planu miejscowego jedynym terenem wskazanym pod lokalizację usług jest teren, na którym inwestor zamierza zrealizować zabudowę mieszkaniową jednorodzinną zamiast np. usługowej z mieszkaniem. W złożonej skardze inwestor zakwestionował prawidłowość dokonanej przez organy administracji interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjnej w miejscowości "[...]" dla przedmiotowego terenu. Stwierdził, że plan miejscowy stanowi ograniczenia w korzystaniu z prawa własności nieruchomości, należy go zatem interpretować w sposób ścisły, stosując jedynie takie ograniczenia, które w sposób niewątpliwy wynikają z jego treści. Ponadto, plan miejscowy może być źródłem zakazów, a nie nakazów, wobec czego nie może obligować inwestora np. do zapewnienia określonego zakresu usług. Wszelkie ograniczenia prawa inwestora jako właściciela terenu muszą być wyraźne i nie podlegają swobodnemu uznaniu. Jeżeli gmina nie określiła precyzyjnie wymagań dotyczących powierzchni zabudowy podstawowej, to wszelkie dookreślanie ich w decyzji jest niedopuszczalne. Decyzja w sprawie pozwolenia na budowę lub w sprawie jego zmiany jest bowiem decyzją związaną, a nie uznaniową. Skarżący wywiódł ponadto, że zabudowa zgodna z przeznaczeniem określonym w planie miejscowym, to zabudowa z nim nie sprzeczna. Wskazał, że obowiązujący dla terenu inwestycji plan miejscowy przewiduje wprost możliwość powstania zabudowy mieszkaniowej. Skarżący podkreślił, że Rada Gminy nie określiła proporcji pomiędzy zabudową w ramach przeznaczenia podstawowego i uzupełniającego. Nie można zatem w sposób wiążący stwierdzić, że określony poziom realizacji przeznaczenia podstawowego jest niewystarczający. Zauważył przy tym, że nazwa uchwały Rady Gminy i określenie w § 3 jej zakresu przedmiotowego przesądzają, że plan ustala przeznaczenie mieszkaniowe i rekreacyjne na obszarze, na którym obowiązuje. W § 3 jest bowiem mowa wyłączenie o zabudowie mieszkaniowej, rekreacyjnej, zieleni, komunikacji. Skarżący zakwestionował również prawidłowość ustaleń planu miejscowego dotyczących przedmiotowego terenu. Stwierdził, że to inwestor powinien zadecydować w projekcie budowlanym, gdzie i w jakim zakresie powinny powstać usługi uzupełniające zabudowę mieszkaniową. Skarżący zauważył, że akty prawne należy tak interpretować, by zapewnić ich zgodność z prawem wyższego rzędu. Nieprecyzyjne postanowienia planu powinny być uzupełnione prawidłową interpretacją, respektującą prawa inwestora, uzasadnione wymogi interesu publicznego i zakaz domniemywania ograniczeń prawa do zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Wojewody, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 października 2011 r., orzekającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i zmiany decyzji z dnia 18 października 2010 r., zmienionej decyzją z dnia 12 kwietnia 2011 r., w zakresie zmiany przeznaczenia budynku "A" na budynek mieszkalny z pomieszczeniem biurowym. Organy obu instancji oceniły bowiem, że zmiana przeznaczenia budynku z funkcji administracyjnej na mieszkalną byłaby sprzeczna z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjnej w miejscowości "[...]". Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W razie stwierdzenia naruszeń, w powyższym zakresie właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). Z treści cytowanych przepisów wynika, że możliwość wydania decyzji odmownej (wobec ustalenia sprzeczności zamiaru inwestycyjnego z planem) związana jest z koniecznością wykazania w sposób nie budzący wątpliwości, że planowana inwestycja koliduje z normami prawnymi wynikającymi z prawa miejscowego. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstawy do zastosowania art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż wnioskowana zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego na terenie działki nr "[...]". Zgodnie z treścią § 3 powołanej wyżej uchwały, przedmiotem ustaleń planu są tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz rekreacyjnej, tereny zieleni naturalnej i urządzonej, tereny komunikacji i zasady kształtowania zabudowy i zagospodarowania działek (ust. 1). W ust. 2 zd. pierwsze przewidziano, że na powyższych terenach ustala się przeznaczenie podstawowe, a w uzasadnionych przypadkach określa się przeznaczenie dopuszczalne oraz warunki jego dopuszczenia. Rada Gminy zdefiniowała w § 5 pkt 4 uchwały pojęcie "przeznaczenie podstawowe" stanowiąc, że jest to "przeznaczenie określone w § 3, które obowiązuje na danym terenie". Przeznaczeniem dopuszczalnym, zgodnie z pkt 5 § 5 uchwały są natomiast "rodzaje przeznaczenia inne niż podstawowe, które uzupełniają lub wzbogacają przeznaczenie podstawowe". Działka, na której planowana jest budowa budynku o spornym przeznaczeniu, zgodnie z § 13 cytowanej uchwały położona jest na terenie oznaczonym symbolem "[...]". Dla tego terenu przewidziano przeznaczenia: podstawowe- usługi bezpośrednio związane z obsługą projektowanej i istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, np.: gastronomia, pomieszczenia administracyjne, itp. i przeznaczenie dopuszczalne - funkcja mieszkaniowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco, tj. bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (tak np. w wyrokach NSA z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. II OSK 490/05, LEX nr 196696, WSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. VII SA/Wa 1666/08, LEX nr 569171, WSA w Krakowie z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Kr 611/11, LEX nr 821557, WSA w Warszawie z dnia 7 września 2011 r., sygn. VIII SA/Wa 277/11). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (tak NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 586/09). Podobnie, w wyroku z dnia 9 września 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 499/08, LEX nr 526447) WSA w Bydgoszczy stwierdził, że stanowisko organów administracji budowlanej, dokonujących interpretacji postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucające wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie. Przyjąć zatem należy, że każde zagospodarowanie terenu, mieszczące się w przyjętych planem miejscowym zasadach zabudowy i zagospodarowania terenu, należy zakwalifikować jako zgodne z planem, a sposób zagospodarowania określony jako podstawowy nie może być traktowany jako zagospodarowanie obowiązkowe każdej działki geodezyjnej, warunkujące realizację zagospodarowania dopuszczalnego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 264/08, LEX nr 518455 i WSA we Wrocławiu z dnia 21 września 2011 r., sygn. II SA/Wr 374/11). W postanowieniach planu miejscowego dla jednostki "[...]" bezsprzecznie nie został zawarty zakaz zabudowy mieszkaniowej. Przeciwnie, taki rodzaj zabudowy dla omawianego terenu został wprost przewidziany, wprawdzie jako przeznaczenie dopuszczalne, lecz podkreślić należy, że organ gminy nie określił dla tego terenu warunków dopuszczalności tego przeznaczenia, w postaci np. procentowej powierzchni zabudowy. Zauważyć zaś należy, że dla jednostek "[...]" uchwałodawca przewidział warunki zastosowania przeznaczenia dopuszczalnego. Nieuprawnione są zatem wywody organów obu instancji, że skoro funkcja usług bezpośrednio związanych z obsługą sąsiedniej zabudowy, zgodnie z zamierzeniami inwestora, realizowana będzie na powierzchni niespełna 14 m² jednego z budynków, to fakt ten skutkuje niezgodnością projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego. W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego był zasadny. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym uzasadnieniu. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.