II SA/Ol 112/20

Dnia 20 kwietnia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2020 roku sprawy ze skargi I. O. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia ... , nr ... w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop oddala skargę. I.O. (dalej zwany: "skarżącym") zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w S. (dalej: "organ pierwszej instancji") o wznowienie, na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej zwanej: "k.p.a.", postępowania w sprawie wysokości i wypłaty należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oraz ponowne przeliczenie wysokości tego ekwiwalentu. Skarżący podał, że od "[...]" r. był funkcjonariuszem Policji, ostatnio pełniącym służbę w Komendzie Powiatowej Policji w "[...]". Po zwolnieniu ze służby wypłacono mu, na podstawie art. 115a ustawy o Policji, ekwiwalenty pieniężne za niewykorzystane: urlop wypoczynkowy, urlop dodatkowy i godziny czasu wolnego przysługujące na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy o Policji w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego z dodatkami o charakterze stałym, należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Podniósł, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, wskazany przepis został uznany za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zd. drugie Konstytucji RP w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Organ pierwszej instancji postanowieniem "[...]" 2019 r. odmówił wznowienia postępowania w sprawie wypłaty wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. W uzasadnieniu postanowienia wyjaśnił, że wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miała charakter czynności materialno-technicznej (przelew na rachunek bankowy). Nie miała charakteru decyzji, a tym samym brak było przesłanki do wznowienia postępowania. Powołując wyroki sądów administracyjnych, organ pierwszej instancji stwierdził, że tylko w sprawie zakończonej decyzją ostateczną można wznowić postępowanie administracyjne. W złożonym od powyższego postanowienia zażaleniu skarżący zarzucił, że wyroki powołane przez organ pierwszej instancji nie dotyczą stanu faktycznego i prawnego tożsamego z jego sprawą. Skarżący powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, które miały potwierdzać zajęte przez niego stanowisko. Podkreślił, że wypłata ekwiwalentu za niewykorzystany urlop łączy się ze zwolnieniem go ze służby, a zatem naliczenie i wypłata tego świadczenia wiąże się z wydaniem decyzji o zwolnieniu ze służby. Kwestią drugorzędną jest zaś, że w praktyce organów Policji naliczenie i wypłata ekwiwalentu realizowana jest w formie czynności materialno-technicznej. Dodał, że wypłata ekwiwalentu jest czynnością lub aktem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późń. zm.). Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" (dalej zwany: "organem odwoławczym") postanowieniem "[...]" 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy wywiódł z treści art. 107 § 1 k.p.a., że istotą decyzji jest jej rozstrzygnięcie (osnowa), która wyraża rezultat stosowania normy prawa materialnego do konkretnego przypadku w kontekście określonych okoliczności faktycznych i materiału dowodowego. Treść rozstrzygnięcia jest równoznaczna z udzielonym stronie uprawnieniem lub nałożonym na nią obowiązkiem. Z uwagi na powyższe organ odwoławczy nie podzielił argumentacji skarżącego, że wypłata ekwiwalentu "towarzyszy decyzji administracyjnej". Zauważył ponadto, że pojęcie to nie jest znane, a strona mająca wątpliwości co do treści rozstrzygnięcia może żądać jej uzupełnienia w trybie art. 111 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie nie wydano takiego rozstrzygnięcia, a tym samym kwestia ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie była rozstrzygana w formie decyzji, lecz czynności materialno-technicznej. Organ odwoławczy wyjaśnił także, że zgodnie z art. 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić jedynie, gdy konkretny przepis, który Trybunał Konstytucyjny uznał za niezgodny z Konstytucją, stanowił podstawę prawną ostatecznej decyzji administracyjnej. Omawiana instytucja nie ma zastosowania do czynności materialno-technicznych, zaś w przedmiotowej sprawie wypłata ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop miała taki charakter (przelew na rachunek bankowy). Organ odwoławczy stwierdził, że niedopuszczalność wznowienia postępowania zaistnieje, gdy strona żąda zastosowania tego trybu w sprawie, w której organ działał w innej formie prawnej, np. umowy cywilnoprawnej czy czynności materialno-technicznych. Skarżący wywiódł skargę do tut. Sądu na postanowienie Komendant Wojewódzki Policji z 10 kwietnia 2019 r., w której przedstawił przebieg postępowania administracyjnego i przytoczył argumentację zawartą uprzednio w pismach kierowanych do organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. nr 287, poz. 1687, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie zwolnienia skarżącego ze służby, policjant zwalniany ze służby otrzymuje, z zastrzeżeniem ust. 2-4, ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby przyznany na podstawie art. 33 ust. 3, nie więcej jednak niż za ostatnie 3 lata kalendarzowe. Z cytowanego przepisu nie wynika, aby do konkretyzacji prawnego stosunku administracyjnego, polegającego na wypłacie zwolnionemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy, było wymagane rozstrzygnięcie w formie decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się natomiast pogląd, który tut. Sąd podziela, że choć ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest policjantowi w drodze czynności materialno-technicznej, to odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej (zob. m.in. wyrok NSA z 15 kwietnia 2014r., sygn. akt I OSK 542/13; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 25 marca 2020 r., sygn. akt II SAB/Go 7/20; wyrok WSA w Krakowie z 11 marca 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1337/19; wyrok WSA w Gdańsku z 27 lutego 2020, sygn. akt III SA/Gd 872/19; wyrok WSA w Poznaniu z 20 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Po 1060/19; wyrok WSA w Szczecinie z 10 października 2019 r., sygn. akt II SAB/Sz 74/19; wyrok WSA w Łodzi z 26 września 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 11/19 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Stosownie do art. 115a powołanej ustawy o Policji ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102), uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości to, że skarżący żądał wyłącznie wznowienia postępowania, o czym przekonuje m. in. jego pismo z dnia 19 grudnia 2018 r. będące odpowiedzią na wezwanie do usunięcia braków formalnych (k. – 6 i 8 akt administracyjnych). Zgodnie zaś z art. 145a § 1 k.p.a., można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja. Z treści cytowanego art. 145a § 1 k.p.a. wynika wprost, że warunkiem koniecznym wznowienia postępowania jest zakończenie sprawy decyzją ostateczną. Dodać należy, że instytucja wznowienia ma odpowiednie zastosowanie także do postanowień, na które służy zażalenie i wydanych w trybie art. 134 k.p.a., które powinny mieć charakter ostateczny oraz do spraw zakończonych milczącym załatwieniem sprawy (art. 122g k.p.a.), o ile nastąpił skutek wydania decyzji ostatecznej. Podkreślić trzeba, że możliwość wznowienia postępowania w tych przypadkach wynika wprost z przepisów k.p.a. Ustawodawca nie przewidział jednak możliwości zastosowania trybu wznowienia postępowania w odniesieniu do spraw zakończonych w innej formie, np. zaświadczenia lub czynności materialno-technicznej, co wyklucza wznowienie postępowania zakończonego w takiej formie. Wyjaśnić trzeba, że o ile podmiot, którego prawa lub obowiązku dotyczy czynność materialno-techniczna ma zapewnioną ochronę na drodze sądowej (art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 9 p.p.s.a.), gdyż może zaskarżyć do sądu administracyjnego takie czynności organu administracji publicznej lub bezczynność organu w tych sprawach, to powyższe nie oznacza, że możliwe jest także skuteczne żądanie wznowienia postępowania zakończonego czynnością materialno-techniczną. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela stanowisko wyrażane przez sądy administracyjne, że w sprawie wypłaconego funkcjonariuszowi Policji ekwiwalentu pieniężnego nie ma podstaw do wznawiania postępowania, gdy to świadczenie pieniężne zostało wypłacone uprawnionemu w trybie czynności materialno-technicznej. Czynność ta stanowi "rozstrzygnięcie w innych sprawach" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, co do której przepisy nie określają procedury wznawiania postępowania. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Skoro zaś przepisy nie regulują procedury wznawiania postępowania od czynności materialno-technicznych, funkcjonariusz może dochodzić roszczenia należnego mu z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, żądając jego wyrównania (zob. np. wyroki: tut. Sądu z 27 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 416/19 i sygn. akt II SA/Ol 417/19 oraz z 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 314/19, z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 313/19; wyrok WSA w Krakowie z 26 lutego 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1296/19 i z 17 października 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 608/19, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 8 sierpnia 2019 r., sygn. akt SA/Go 381/19 - CBOSA). Dodać należy, że choć zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, to w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. Za taką wyjątkową okoliczność należy uznać stwierdzenie niekonstytucyjności normy prawnej stanowiącej podstawę wyliczenia skarżącemu spornego ekwiwalentu (zob. powołane wyżej wyroki tut. Sądu). Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, zrodziło po stronie skarżącego prawo do żądania wyrównania wypłaconego uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Nie można więc przyjąć, że przedawniło się roszczenie, które dotychczas nie istniało. Jedynym środkiem uznawanym za ograniczenie czasowego oddziaływania wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest określenie przez Trybunał Konstytucyjny innego terminu utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż data ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Środka tego Trybunał w powoływanym wyroku nie zastosował (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 586/19, CBOSA). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.