II SA/Ol 1124/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014r. sprawy ze skargi R. Sz., B. Sz. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 21 listopada 2012r. R. S. i B. S. wnieśli o przeprowadzenie kontroli wykonania prac remontowych stropu - remont podłogi - w mieszkaniu należącym do D. K., położonym przy ul. A w A w zakresie hałasu (akustyki) wydobywającego się z pomieszczenia sypialni wymienionego lokalu do lokalu mieszkalnego należącego do R. i B. S.. Organ I instancji działając na podstawie art. 81 c ust. 1 i 81 ust. 1 Prawa budowlanego wezwał zarządcę oraz właścicieli obu lokali do złożenia informacji, dokumentów i innych dowodów na okoliczność robót budowlanych remontowych stropu w lokalu mieszkalnym nr "[...]" w budynku wielorodzinnych przy ul. A w A.. D. K. pismem z dnia 13 lutego 2013r. przedłożył ocenę techniczną stropu między lokalami nr 1 i nr 2, sporządzonej przez S. P. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" stwierdził brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sprawie wykonania robót budowlanych remontowych stropu w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. A w A. W uzasadnieniu organ podkreślił, że z przedstawionej oceny technicznej wynika, że: - prace zostały wykonanie zgodnie ze sztuką budowlaną, - wzmocnienie oraz wymiana podkładu, jak warstwy wierzchniej podłogi, w żadnym stopniu nie naruszyła konstrukcji stropu, a wręcz ją wzmocniła, - izolacja akustyczna stropu, w związku zachowaniem "ślepego pułapu" z izolacją warstwy polepy, w żadnym stopniu nie uległa zmianie, - strop po wzmocnieniu konstrukcji i wymianie warstwy w dalszym ciągu posiada wymagane parametry konstrukcyjne oraz izolacyjne (szczególnie akustyczne). Organ podkreślił, że inwestor wykonał remont podłogi na stropie, nie ingerując w elementy konstrukcyjne stropu oraz nie naruszając warstwy izolacji akustycznej i tzw. "ślepego pułapu". Stwierdzono, że inwestor wykonał rzeczone roboty budowlane bez wymaganego zgłoszenia. Nie mniej jednak stan techniczny wykonanych prac nie skutkuje koniecznością wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli R. B. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. - organ nie wyjaśnił przekonująco w uzasadnieniu motywów podjętej decyzji, milczeniem pominął wiele aspektów sprawy, nie odniósł się do zarzutów skarżących, - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. - nie wykonanie obowiązku wyczerpującego zebrania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, która to ocena powinna znaleźć, pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej - brak jakiegokolwiek odniesienia się do zarzutów skarżących, - naruszenie art. 80 k.p.a. - przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności dotyczące dowodu z oceny technicznej złożonej przez inwestora, a wielokrotnie kwestionowanej przez stronę. Organ nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę temu dowodowi, nie odnosząc się do szeregu zarzutów skarżących kierowanych w stosunku do tego dokumentu, - naruszenie: normy PN-B-02151-3:1999 Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem w budynkach - Izolacyjność akustyczna przegród w budynkach oraz izolacyjność akustyczna elementów budowlanych, art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 roku, nr 243, poz. 1623) oraz przepisami Działu IX, Ochrona przed hałasem i drganiami - Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75, poz. 690 z późń. zm.) - poprzez ich niezastosowanie. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie organu powołanie biegłego w sytuacji gdy brak jest podstaw do podważenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane jest niezasadne. Zastrzeżenia strony zaś mają charakter subiektywny i nie zostały poparte innymi dowodami. Wprawdzie ocena nie zawiera szczegółowych opisów dot. sposobu w jakim ekspert dokonał ustaleń, jednak bez wątpienia jest spójna, a wnioski w zakresie prawidłowości wykonania robót budowlanych są jednoznaczne. W tym przypadku przeprowadzanie dodatkowych dowodów (oględziny, ekspertyza biegłego) wpłynęłoby jedynie na niepotrzebne przedłużenie postępowania administracyjnego i byłoby sprzeczne z zasadą szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 12 kpa. Według organu nadzoru budowlanego II stopnia, przedmiotowa ocena techniczna jest dowodem, który przemawia do organów nadzoru, w przeciwieństwa do wyjaśnień stron, które dotyczą wyłącznie ich subiektywnych odczuć. Nawet profesjonalne pomiary akustyczne nie stanowiłby dowodu w sytuacji gdy nie można by ich był porównać z pomiarami sprzed wykonania przedmiotowego remontu. Z oceny technicznej wynika, iż izolacja akustyczna stropu, w związku z zachowaniem "ślepego pułapu" z izolacyjną warstwą polepy, w żadnym stopniu nie uległa zmianie. Oznacza to, że na właściwości akustyczne mogło ewentualnie wpłynąć jedynie zastąpienie mozaiki parkietowej panelami podłogowym. Ponadto mimo, iż zakres przedmiotowych robót bez wątpienia przekroczył bieżącą konserwację jednak nie można według organu przyjąć hipotezy strony odwołującej, jakoby inwestor wykonał roboty budowlane polegające na odbudowie czy przebudowie części obiektu. Skargę na ww. decyzję wywiedli R. i B. S., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Skarżący powtórzyli w całości zarzuty sformułowane w ich odwołaniu od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zasady podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Według organu zarzuty strony są subiektywne i nie poparte żadnymi dowodami. W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2014r. D. K. wniósł o oddalenie ww. skargi, podnosząc, że zarzuty skarżących są bezpodstawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, którym to rozstrzygnięciem organ ten utrzymał w mocy decyzję z dnia "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta A, stwierdzającą brak podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w sprawie wykonania robót budowlanych remontowych stropu w lokalu nr 1 w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. A. Wskazać należy, że ideą postępowania naprawczego uruchomionego przez organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 10, Nr 243, poz. 1623) jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić, czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich. Celem zaś samego postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Trzeba przy tym zaznaczyć, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 polega na doprowadzeniu wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 kwietnia 2012r., II SA/Go 204/12; wyrok NSA W-wa z 3 lipca 2012r., II OSK 755/11; wyrok NSA W-wa z dnia 26 stycznia 2012r., II OSK 2140/10). Zwrócić należy również uwagę, że organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Trzeba w tym miejscu także wskazać, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa). Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ, do czego ustawodawca wyposażył ten organ w środki prawne wskazane w art. 136, art. 138 i art. 140 k.p.a. (tak: NSA w wyroku z dnia 27 kwietnia 2010r., sygn. akt II GSK 1005/08, por. także wyrok NSA z dnia 7 maja 2010r., sygn. akt II OSK 789/08, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Ponadto obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swojej decyzji do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 1998r., II SA 1436/96). Trzeba mieć na uwadze, że nie odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu może prowadzić do pogwałcenia art. 107 § 3 k.p.a. dotyczącego obligatoryjnej części decyzji jaką jest jej uzasadnienie. Organ powinien bowiem w uzasadnieniu wydanej decyzji odnieść się do wypowiedzi zawartych w odwołaniu, jak również do innych twierdzeń i zarzutów podnoszonych w trakcie postępowania. Ponadto brak odniesienia się przez organ do podnoszonych zarzutów może stanowić naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to z kolei musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji (por. teza pierwsza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 kwietnia 2005r., III SA/Wa 180/05). Organ odwoławczy rozpoznając niniejszą sprawę oparł swoje rozstrzygnięcie przede wszystkim na dowodzie z oceny technicznej stropu między lokalami nr 1 i nr 2 w budynku mieszkalnym z lokalizacją przy ul. A (akta adm. org. I instancji). Według organu nadzoru budowlanego II stopnia przedmiotowa ocena techniczna jest dowodem, który przemawia do organów nadzoru w przeciwieństwa do wyjaśnień stron, które dotyczą wyłącznie ich subiektywnych odczuć. Z oceny technicznej zaś wynika, że "izolacja akustyczna stropu, w związku z zachowaniem "ślepego pułapu" z izolacyjną warstwą polepy, w żadnym stopniu nie uległa zmianie". Oznacza to, że na właściwości akustyczne podłogi mogło ewentualnie wpłynąć jedynie zastąpienie mozaiki parkietowej panelami podłogowym. Organ przyznał, że wprawdzie ocena techniczna nie zawiera szczegółowych opisów dotyczących sposobu w jakim ekspert dokonał ustaleń, jednak wnioski w zakresie prawidłowości wykonania robót budowlanych są jednoznaczne. W tym przypadku przeprowadzanie dodatkowych dowodów (oględziny, ekspertyza biegłego) wpłynęłoby jedynie na niepotrzebne przedłużenie postępowania administracyjnego. Analiza rozstrzygnięcia i stanowiska zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy prowadzi do wniosku, że organ ten przyjął w sposób bezkrytyczny wnioski zawarte we wspomnianej ocenie technicznej, opracowanej przez specjalistę z uprawnieniami budowlanymi, mgr S. P.. Tymczasem jak wynika z przytoczonych wyżej zasad postępowania administracyjnego organ ma do dyspozycji szereg środków dowodowych, które może przeprowadzić w określonej sprawie. Każdy jednak z dowodów podlega jego ocenie i weryfikacji. Rzeczą oczywistą jest, że organ może uznać prymat poszczególnego dowodu w danej sprawie, uznając go za kluczowy. Z pewnością taki walor mogą mieć wszelkiego rodzaju opinie czy też ekspertyzy specjalistów (biegłych) posiadających specjalistyczną wiedzę w danej dziedzinie. Jednakże i w takim przypadku taki dowód podlega analizie. Ocena zatem wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, to bowiem organ administracji ostatecznie rozstrzyga sprawę. Organ nie może ograniczać się jedynie do powołania na konkluzję zawartą w opinii specjalisty, lecz obowiązany jest sprawdzić, na jakich przesłankach oparł on swoje konkluzje i skontrolować prawidłowość jego rozumowania, w tym skonfrontować zawarte w opinii wnioski z podniesionymi przez stronę zarzutami. Takich obowiązkowych działań organ zaniechał na gruncie niniejszej sprawy. Nie dokonał więc kompleksowej analizy i oceny tego środka dowodowego. Tymczasem z oceny technicznej na jaką powołały się organy nie wynika w żadnym stopniu, w jaki sposób biegły doszedł do przytoczonych wniosków. W ocenie Sądu niezbędnym zatem było w toku postępowania administracyjnego wyjaśnienie metodologii jaką posługiwał się biegły dochodząc do wniosków zaprezentowanych w swojej opinii technicznej. Oprócz ujawnienia metody rozumowania biegłego i dojścia do poczynionych przez niego wniosków organ także nie skonfrontował wydanej opinii – np. poprzez sformułowanie wobec biegłego pytań - z zarzutami i wątpliwościami strony skarżącej, która przecież w dużym stopniu zakwestionowała opinię techniczną biegłego. Sformułowała bowiem w odwołaniu, powtórzony później w skardze, zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, co w szczególności dotyczy dowodu z oceny technicznej złożonej przez inwestora. Skarżący jednoznacznie zarzucili, że organ nie wyjaśnił dlaczego dał wiarę dowodowi z opinii biegłego i nie odniósł się do szeregu ich zarzutów kierowanych w stosunku do tego dokumentu. Ponadto już w piśmie skarżących z dnia 7 sierpnia 2013r. (akta adm. organu I instancji, k. - 10) skierowanym do PINB dla miasta A, podnieśli oni, że w opinii technicznej S. P. brak jest jakichkolwiek informacji w jaki sposób dokonał on ustaleń, na podstawie których stwierdził w prawidłowy sposób zakres wykonanych prac i ich zgodność ze sztuką budowlaną. Brak jest w ocenie strony informacji jakie materiały zostały użyte do remontu, co uniemożliwia, dokonanie ich oceny pod kątem prawidłowości parametrów akustycznych. Dodatkowo biegły nie załączył do swojej opinii żadnych zdjęć, które potwierdzałyby chociażby miejscowe zdjęcie podłogi, ukazujące sposób wykonania izolacji akustycznej stropu czy też zachowanie "ślepego pułapu", jak też rodzaj użytych materiałów. Ponadto organ nie ustosunkował się do zarzutów strony odnośnie do niezastosowania przepisów Działu IX: Ochrona przed hałasem i drganiami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dopiero uzupełnione we wskazanym zakresie postępowanie administracyjne pozwoli organowi na rzetelną analizę przedmiotowej sprawy i podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o pełną ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów. Organ odwoławczy zastosuje się do zaleceń i wytycznych Sądu w toku ponownego rozpoznania sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję - stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.