II SA/Ol 1126/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", działająca z upoważnienia Prezydenta Miasta A Zastępca Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych Urzędu Miejskiego w A orzekła o ustaleniu świadczeniem rodzinnym pobranym nienależnie, kwot wypłaconych M. R. na dwoje jej dzieci, za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. w łącznej wysokości 364 zł. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia "[...]" wydaną po wznowieniu postępowania organ orzekł o nieprzyznaniu zasiłku rodzinnego oraz dodatków na dwoje dzieci M. R. za okres od 1 listopada 2011 r. do 31 grudnia 2011 r. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 kwietnia 2013 r. Konsekwencją tego było postępowanie w sprawie ustalenia świadczeniem rodzinnym pobranym nienależnie kwot wypłaconych we wskazanym wyżej okresie. Od tej decyzji odwołała się M. R. wnosząc o jej "anulowanie". W uzasadnieniu odwołania skarżąca wskazała, że dochód jej rodziny został błędnie obliczony ponieważ nie wzięto pod uwagę utraty dochodu związanego z pobieraniem w styczniu i lutym 2010 r. zasiłku chorobowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" uchyliło zaskarżoną decyzję i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołano treść art. 6 Kpa., zgodnie z którym organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o przepisy prawa, w tym dotyczące umocowania do wydawania aktów administracyjnych. Przytoczono treść art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm) dalej: u.s.g., z którego wynika, że decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje wójt, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Podobnej treści regulacja wynika z art. 268a Kpa. Z powyższego wynika, że jedynie wójt, burmistrz, prezydent miasta mogą skutecznie upoważnić swoich zastępców lub pracowników do wydawania w ich imieniu indywidualnych decyzji administracyjnych. W ocenie Kolegium pełnomocnictwo udzielone w trybie art. 39 ust. 2 u.s.g. nie uprawnia danej osoby do działania w imieniu wójta (burmistrza czy prezydenta) bez względu na to, kto pełniłby tę funkcję lecz stanowi podstawę do działania w imieniu konkretnej osoby. Takie stanowisko wyrażone zostało w wyroku NSA z dnia 11 września 1992 r. (IV SA 404/92, ONSA 1993/2/50). Z uwagi na to, że dotychczasowy Prezydent Miasta A został odwołany z funkcji z dniem 16 kwietnia 2013 r. i stanowisko to było nie obsadzone do dnia 2 maja 2013 r., skutkowało to tym, że wygasły wszystkie upoważnienia przez niego udzielone i w dacie wydania kontrolowanej decyzji, tj. "[...]", pracownik, który złożył na decyzji podpis w imieniu organu nie posiadał już upoważnienia do wydania decyzji. Wobec tego koniecznym stało się uchylenie decyzji organu I instancji. Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Okręgowy wnosząc o jej uchylenie w całości. Zarzucił decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 268a Kpa. i art. 39 ust. 1 i 2 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że wygaśnięcie mandatu prezydenta skutkuje wygaśnięciem udzielonych pracownikom kierowanej przez niego jednostki organizacyjnej upoważnień do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych. Prokurator wskazał, że jak wynika z poczynionych ustaleń w sprawie Prezydent Miasta A, działając na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentacji, upoważnieniem nr 455/2011 z dnia 1 czerwca 2011 r. upoważnił Zastępcę Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miejskim w A m.in. do prowadzenia postępowań oraz wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w zakresie świadczeń rodzinnych. W dniu 16 kwietnia 2013 r. mandat piastującego funkcję Prezydenta Miasta A G. N. wygasł wskutek odwołania go z tej funkcji w wyniku referendum, zaś do pełnienia tej funkcji Prezes Rady Ministrów z dniem 30 kwietnia 2013 r. wyznaczył M. B.. Podkreślono, że w świetle dotychczasowego orzecznictwa oraz poglądów doktryny, stanowisko organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia, gdyż upoważnienie do wydawania w imieniu organu decyzji jest ważne dopóki nie zostanie skutecznie odwołane przez tego, kto je wydał, bądź przez jego następcę. Zmiana na stanowisku organu nie ma wpływu na ważność wcześniej udzielonych pełnomocnictw. Przytoczono publikacje naukowe, jak również orzeczenia sądów administracyjnych, w których ten pogląd jest akceptowany i uznawany za słuszny. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone w art. 1 § 2 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości stosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania w przedmiocie ustalenia świadczeń rodzinnych pobranych nienależnie. Podstawę rozstrzygnięcia kasacyjnego stanowiła stwierdzona przez organ odwoławczy wadliwość procesowa podjętej decyzji w zakresie jej wydania przez osobę, której pełnomocnictwo do działania w imieniu Prezydenta Miasta A w ocenie organu odwoławczego wygasło. Nie budzi wątpliwości, że zgodnie z art. 104 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego wydawanie decyzji należy do organu administracji publicznej, przy czym po myśli art. 107 § 1 Kpa do niezbędnych elementów decyzji należy oznaczenie organu administracji publicznej, który wydaje ten akt administracyjny. W niniejszej sprawie żadnych wątpliwości nie może budzić to, że właściwym do wszczęcia postępowania i wydania decyzji w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego był Prezydent Miasta A. W jego imieniu decyzja organu I instancji wydana została przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Świadczeń Rodzinnych w Urzędzie Miejskim w A na podstawie posiadanego upoważnienia nr 455/2011 wydanego w dniu 1 czerwca 2011 r. przez Prezydenta Miasta A, która to okoliczność nie jest kwestionowana. Sporna pozostaje natomiast ocena, czy wraz z wygaśnięciem mandatu prezydenta automatycznie wygasają wszystkie pełnomocnictwa udzielone przez niego, jak twierdzi Kolegium, czy też zachowują one ważność do chwili ich odwołania przez organ, który go udzielił, jak podnosi Prokurator Okręgowy w złożonej skardze. Stosownie do art. 39 ust. 2 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz.U. poz. 594, ze zm) dalej: u.s.g. wójt, burmistrz oraz prezydent miasta może upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania w jego imieniu decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, imieniu wójta, burmistrza oraz prezydenta miasta. Sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 9 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 531/07, w którym stwierdzono, że w doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się koncepcję organu administracji publicznej, jako organu organizacyjno-przedmiotowego, a nie koncepcję podmiotową - personalną. Od organu, jako wyodrębnionej części aparatu państwowego (jednostki organizacyjnej), powołanej do wykonywania określonych przez prawo zadań publicznoprawnych, wynikających z przysługującej państwu zwierzchniej władzy (imperium), należy odróżnić konkretną osobę wykonującą kompetencje organu, będącą "piastunem". Organ administracji publicznej istnieje niezależnie od jego obsady personalnej, co wiąże się z ciągłością państwa i ciągłością działania jego organów. W imieniu Państwa jako takiego, działają jego organy, a nie osoby fizyczne stanowiące obsadę personalną poszczególnych organów. Istnienie organów i ich kompetencje, nie są uzależnione od tego kto w danej chwili piastuje dany urząd i czy urząd ten posiada aktualnie obsadę personalną. Z tego też względu całkowicie błędne jest stanowisko organu odwoławczego, że z chwilą wygaśnięcia mandatu Prezydenta Miasta A w dniu 16 kwietnia 2013 r. wygasły także pełnomocnictwa, które zostały przez niego udzielone pracownikom uprawniające ich do działania w imieniu Prezydenta. Wskazać należy bowiem, że udzielone podległym urzędnikom pełnomocnictwa są bezterminowe, chyba, że co innego wynika z samej ich treści, wobec czego nie tracą mocy prawnej z chwilą, kiedy konkretna osoba, która ich udzieliła, przestanie piastować urząd, w tym przypadku urząd Prezydenta Miasta A. Wskazać pozostaje, że działanie piastuna jest działaniem organu administracji publicznej (...), a zatem do oceny prawidłowości jego działań zastosowanie mają tylko przepisy prawa publicznego, a nie prawa cywilnego (por. B. Adamiak, O podmiotowości organów administracji publicznej w postepowaniu sądowoadministracyjnym, PiP 2006, z. 11, s. 43). Słuszne jest stanowisko skarżącego w tej sprawie, że pełnomocnictwo udzielone przez organ administracji publicznej jest ważne do chwili jego odwołania przez ten organ, działający poprzez tę samą osobę, bądź też przez jego następcę. Sama zmiana na stanowisku piastuna organu administracji nie wywołuje skutku w postaci automatycznego wygaszenia wszystkich udzielonych przez niego pełnomocnictw pracownikom. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt II GSK 476/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 496/06 oraz z dnia 21 kwietnia 2006r. sygn. akt I SA/Wa 470/05, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przytoczony przez organ odwoławczy w skarżonej decyzji pogląd został przedstawiony w wyroku NSA z dnia 11 września 1992 r. sygn. akt IV SA 404/92, jednakże pogląd ten nie został zaakceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych i sąd orzekający w tej sprawie tam zaprezentowanego poglądu nie podziela. W związku z powyższym Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w pkt I stwierdził naruszenie prawa, tj. art. 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, które miało wpływ na wynik sprawy, wobec czego uchylono zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w A. Z mocy art. 152 ppsa w punkcie II wyroku orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.