II SA/Ol 114/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sprawie zajęcia pasa drogowego oddala skargę. Postanowieniem z 6 sierpnia 2024 r. Burmistrz Mikołajek (dalej również jako: "organ I instancji") odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia [...] (dalej również jako: "skarżący" lub "stowarzyszenie") do udziału na prawach strony w postępowaniu w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej, poprzez wykonanie tarasu w pasie drogi bez zezwolenia zarządcy. W uzasadnieniu wskazano, że cele statutowe stowarzyszenia nie uzasadniają udziału tej organizacji w postępowaniu toczącym się z urzędu, w sprawie o zajęcie pasa drogowego. Stwierdzenie, że zajęcia pasa drogowego mogą być wyrazem nieposłuszeństwa obywatelskiego, jednoznacznie wskazuje na próbę wpłynięcia na przebieg postępowania. Jednym z celów stowarzyszenia jest ochrona interesów indywidualnych i praw mieszkańców. Stowarzyszenie zaś stara się bronić podmiotów, które dopuszczają się bezprawnych działań względem społeczności lokalnej, zajmując w znacznym rozmiarze infrastrukturę użyteczności publicznej. Zażalenie wywiodło stowarzyszenie wnosząc o uchylenie postanowienia organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko stowarzyszenie wskazało, że działa na rzecz mieszkańców województwa, w szczególności Miasta i Gminy Mikołajki. Zasady działania stowarzyszenia przewidują możliwość aktywnego udziału w postępowaniach mających znaczenie dla lokalnej społeczności. Dlatego też naruszone zostały zasady funkcjonowania organizacji społecznej, która ma na celu m.in. ochronę indywidualnych interesów obywateli i ich praw, a także zapobieganie działaniom niezgodnym z prawem na terenie gminy. Reprezentowanie obywateli i ich interesów przed organami administracji publicznej to jeden z kluczowych celów stowarzyszenia, którego udział w postępowaniu administracyjnym, jest nie tylko zgodny z regulaminem, ale również leży w interesie publicznym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej również jako: "organ odwoławczy" lub "kolegium") postanowieniem z 7 stycznia 2025 r. utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W motywach postanowienia kolegium przywołało przesłanki jakie muszą być spełnione aby stowarzyszenie mogło być dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym. Cel działania w statucie (regulaminie) powinien być określony precyzyjnie, nie ogólnikowo, natomiast jedynym konkretem jaki wynika z zapisów regulaminu jest to, że stowarzyszenie koncentruje się na ochronie mieszkańców. Nie ma prawnego związku celów statutowych, z wynikającym z prawa materialnego przedmiotem sprawy tj. zajęciem pasa drogowego. Ponadto stowarzyszenie nie wykazało interesu społecznego przemawiającego za jego dopuszczeniem do udziału w prowadzonym postępowaniu. Ogólne twierdzenia dotyczące ochrony praw obywatelskich nie pozwalają na ustalenie, czy zostały naruszone jakieś wartości i czy zasługują one na ochronę, zaś to na organizacji spoczywa ciężar wykazania istnienia przesłanek wskazujących na zasadność uczestnictwa w postępowaniu. Na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę wywiodło stowarzyszenie wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W skardze wskazano, że stowarzyszenie działa w interesie publicznym, monitorując działania administracji w celu ochrony praw obywateli. Obecność stowarzyszenia w postępowaniu jest kluczowa, ponieważ ma ono doświadczenie w zagadnieniach związanych z infrastrukturą publiczną i interesem społecznym. Nie bez znaczenia jest również to, że strona postępowania zwróciła się z wnioskiem o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w postępowaniu jako bezstronnego czynnika społecznego. W odpowiedzi na skargę kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. (§ 1). Sąd rozpoznał skargę w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Rozbieżności i spór w niniejszej sprawie sprowadzają się do oceny, czy organy prawidłowo odmówiły dopuszczenia skarżącego stowarzyszenia w oparciu o art. 31 § 2 k.p.a. w zw. z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 31 § 1 k.p.a. organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym przysługują dwa uprawnienia, tj. prawo żądania wszczęcia postępowania w sprawie dotyczącej innej osoby (pkt 1) oraz prawo żądania dopuszczenia tej organizacji do udziału w postępowaniu dotyczącej innej osoby (pkt 2), jeżeli jest to uzasadnione jej celami statutowymi i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 k.p.a.), zaś organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 k.p.a.). Przytoczone przepisy prawa uprawniają do stwierdzenia, że skuteczność żądania organizacji społecznej w każdym z tych przypadków została ograniczona dwoma kryteriami, wymagającymi ich łącznego spełnienia. Są cele statutowe organizacji uzasadniające dopuszczenie jej do udziału w sprawie i interes społeczny, który także za tym dopuszczeniem przemawia. Pierwszym warunkiem dopuszczenia organizacji społecznej do postępowania administracyjnego jest zgodność jej celów statutowych z przedmiotem postępowania, tj. stwierdzenie przez organ administracji, że przedmiot postępowania wkracza w zakres działania organizacji społecznej, czy to ze względu na czynności postępowania, czy też ze względu na jego wynik. Ocena ta dokonywana jest w oparciu o zapisy statutu (regulaminu), które określają cel działania tej organizacji (zob. wyrok NSA z 29 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 314/17 - wszystkie cytowane w niniejszym uzasadnieniu wyroku orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określenie "cel statutowy" organizacji społecznej oznacza, że sprawa dotyczy zasadniczych kierunków działalności danej organizacji, zapisanych w statucie lub w innym, pełniącym podobną funkcję, akcie regulującym wewnętrzny ustrój danej organizacji społecznej (zob. wyrok WSA w Warszawie z 22 września 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 736/04). Cele statutowe organizacji społecznej powinny być powiązane faktycznie i prawnie z przedmiotem postępowania administracyjnego, którego wszczęcia domaga się ta organizacja (zob. wyrok WSA w Warszawie z 2 marca 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 2275/06). Odnosząc się do drugiej z przesłanek tj. kryterium interesu społecznego stwierdzić należy, że stanowi ono wyrażenie niedookreślone, którego treść zmienia się w czasie w zależności od wartości uznawanych w społeczeństwie. Z tego względu przesłanka ta wymaga każdorazowo indywidualnej oceny. Dopuszczenie do postępowania administracyjnego organizacji społecznej, której statutowe cele są zbieżne z celem (przedmiotem) konkretnego postępowania administracyjnego można postrzegać jako zwiększenie prawdopodobieństwa lepszego wyjaśnienia okoliczności faktycznych kluczowych dla sprawy. Udział organizacji może zmniejszyć ujemne konsekwencje inkwizycyjności postępowania administracyjnego poprzez wprowadzenia quasi-kontradyktoryjności, czyli sporu między wnioskodawcą żądającym od organu administracyjnego decyzji - z jednej strony oraz organizacją społeczną, będącą rzecznikiem interesu społecznego - z drugiej strony. Dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym musi jednak zostać poprzedzone oceną organu administracji publicznej, czy poszerzenie kręgu uczestników postępowania administracyjnego jest korzystne dla gromadzenia materiału dowodowego i dla wyjaśnienia istotnych faktów bądź aspektów sprawy (zob. wyrok NSA z 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 1038/08, wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14, wyrok NSA z 1 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2956/15). Udział organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym musi zatem odpowiadać wymogom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji publicznej. Uczestnictwo organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym nie jest obojętne dla stron, zwłaszcza gdy reprezentują one przeciwstawne interesy. Ochrona strony przed negatywnymi skutkami aktywności organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym również leży w interesie społecznym, a organ administracji publicznej i takie wymagania interesu społecznego powinien mieć na względzie przy ocenie żądań organizacji społecznej. Nie jest natomiast dopuszczalna taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a., zgodnie z którą organ administracji publicznej byłby niejako automatycznie zobligowany do uwzględnienia żądania organizacji społecznej z tych tylko powodów, że jest ona formalnie organizacją społeczną, której żądanie jest uzasadnione celami statutowymi, bez badania, czy przemawia za tym interes społeczny. Taka wykładnia art. 31 § 1 k.p.a. byłaby sprzeczna z ratio legis tego przepisu, gdyż zawężałoby to zakres kompetencji organu określony w § 2 tego przepisu. Obowiązek skonkretyzowania interesu społecznego w sprawie objętej żądaniem, który równoważyłby interes stron i uzasadniał dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu administracyjnym obciąża organizację społeczną ( zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 85/21). Cele działalności skarżącego stowarzyszenia sformułowane zostały w jego regulaminie, należy do nich m. in. kontrola społeczna wszelkiej aktywności organów władzy publicznej, a w szczególności ujawnianie i udaremnianie wszelkich pozaprawnych działań organów i pracowników administracji publicznej. Odpowiadając na wezwanie organu stowarzyszenie wskazało na treść § 2 pkt 1 lit. c regulaminu stwierdzającego, że celem jego jest ochrona indywidualnych interesów i praw obywatelskich mieszkańców województwa Warmińsko-Mazurskiego, a w szczególności mieszkańców Miasta i Gminy Mikołajki i członków stowarzyszenia. Przywołano również § 2 pkt 1 lit. b regulaminu mówiącego, że do celów stowarzyszenia należą również działania strażnicze i udaremniające pozaprawne działania obywateli na szkodę innych obywateli, a także ich wszelkich działań sprzecznych z interesem społecznym, a w szczególności działań przestępczych, wykroczeń, samowoli budowlanych, działań na szkodę miasta Mikołajki, działań przeciwko środowisku naturalnemu, niszczeniu zabytków, itp. Stowarzyszenie może realizować swoje cele poprzez zapytania, sygnalizację, udział w postępowaniach administracyjnych i ich inicjowanie (§ 2 pkt 1 lit. b regulaminu). W rozpoznawanej sprawie stowarzyszenie nie wykazało dostatecznie, że jego cele statutowe rzeczywiście przemawiają za dopuszczeniem go do prowadzonego postępowania. Dla spełnienia powyższej przesłanki musi istnieć merytoryczne powiązanie nie tylko faktyczne, ale i prawne przedmiotu postępowania administracyjnego z celami i zakresem działania (przedmiotem działalności) organizacji społecznej. Zrozumiałym jest to, że nie można wymagać, aby postanowienia, w tym przypadku regulaminu były tak kazuistyczne, aby wskazywały konkretnie jaki rodzaj spraw administracyjnych mieści się w zakresie działania organizacji społecznej. Jednak działalność opisana w statucie (regulaminie) organizacji społecznej (stowarzyszenia), musi być jak najszczegółowiej określona, tak aby dawało to możliwość ustalenia, że działalność ta wiąże się ściśle z przedmiotem sprawy, do której stowarzyszenie chce przystąpić. Mając natomiast na uwadze zapisy regulaminu skarżącego stowarzyszenia stwierdzić należy, że jego działalność pozostaje bez związku z przedmiotem wszczętego postępowania administracyjnego. Cele działania stowarzyszenia zostały określone bardzo ogólnie i z pewnością nie można ich powiązać ( w sensie prawnym) z żadnym konkretnym rodzajem spraw rozstrzyganych w postępowaniach administracyjnych, w tym ze sprawami dotyczącymi zajęcia pasa drogowego. Raz jeszcze podkreślić należy, że takie cele jak kontrola społeczna wszelkiej aktywności organów władzy, działania strażnicze, ochrona indywidualnych interesów i praw obywatelskich, zapobieganie niekorzystnym zjawiskom oraz wspieranie określonych działań realizowane poprzez inicjowanie, sygnalizację, a także inicjowanie postępowań administracyjnych i udział w nich są abstrakcyjnie i tak szeroko określone, że nie sposób przedmiotowo przypisać ich do jakiegokolwiek rodzaju spraw. Kwestie związane z ochroną praworządności, przestrzegania prawa i porządku publicznego mogą się bowiem wiązać z niemal każdy postępowaniem, nie tylko administracyjnym. Jednocześnie w żadnym stopniu nie sprecyzowano tego w jaki sposób przedstawione wyżej cele uzasadniają wniosek stowarzyszenia o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu dotyczącym zajęcia pasa drogowego. Podkreślić należy, że na gruncie konkretnej indywidualnej sprawy rola określonej organizacji społecznej, która zabiega o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu, musi być jednoznaczna. Musi być jasne, czy udział organizacji społecznej w postępowaniu prowadzi do realizacji celów statutowych, czy też jest tylko formą popierania interesów określonych podmiotów (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt III OSK 85/21). W świetle przytoczonej wyżej tezy z wyroku NSA stwierdzić należy że, udziału stowarzyszenia w sprawie dotyczącej zajęcia pasa drogowego nie uzasadniały zapisy regulaminu. Co więcej powoływanie się w skardze na okoliczność, że do organu I instancji o dopuszczenie stowarzyszenia do udziału w sprawie zwróciła się też strona tego postępowania – osoba fizyczna wskazuje na to, że udział stowarzyszenia w prowadzonym postępowaniu miałby służyć konkretnemu podmiotowi. Stwierdzenie to ma znaczenie nie tylko przy ocenie celów i zadań organizacji społecznej, ale również, przy ocenie interesu społecznego w udziale stowarzyszenia w konkretnym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie nie można bowiem przyjąć, że stowarzyszenie wykazało dlaczego interes społeczny uzasadniał jego udział postępowaniu administracyjnym. W piśmie z 24 czerwca 2024 r. skierowanym nie tylko do burmistrza, ale również wojewody i PINB w Mrągowie jest opis zdarzenia mającego miejsce kilka dni wcześniej i ocena istniejącej zabudowy. Natomiast pismo z 26 lipca 2024 r. poza powołaniem zapisów regulaminu stowarzyszenia zawiera obawy co do równego traktowania obywateli przez burmistrza. Kwestia żądania dopuszczenia do udziału w postępowaniu z powołaniem się na interes społeczny wymaga natomiast przedstawienia uzasadnionej argumentacji. Nie wystarczy więc ogólnikowe sformułowanie przez organizację społeczną, że udział w takim postępowaniu jest uzasadniony celami statutowymi stowarzyszenia i interesem społecznym. Powołując się na interes społeczny, organizacja społeczna powinna wskazać konkretne okoliczności faktyczne i prawne, które przemawiają za wszczęciem postępowania z urzędu ( tu dopuszczeniem do udziału w sprawie) przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z 28 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2635/14). Niczego w tym zakresie nie wyjaśniają też twierdzenia zawarte w skardze, są to ogólniki bez jakiejkolwiek rzeczowej argumentacji, natomiast stwierdzenie, że stowarzyszenie ma doświadczenie w zagadnieniach związanych z interesem społecznym musi budzić przynajmniej zdziwienie, bo niby na czym to doświadczenie miałoby polegać. Za WSA w Poznaniu (zob. wyrok z 16 listopada 2022 r., sygn. akt I SA/Po 411/22) powtórzyć należy, że aktywność organizacji społecznej powinna przejawiać się nie tylko w podejmowaniu inicjatyw zmierzających do udziału w postępowaniach administracyjnych czy też inicjowaniu postępowań nadzorczych, ale także na rzeczywistym współdziałaniu ze społecznościami lokalnymi, co stanowiłoby faktyczną legitymację organizacji społecznej do ich reprezentacji. Organizacja nie potwierdziła w żaden sposób współdziałania z lokalnym społeczeństwem, a tym samym, nie uprawdopodobniła, że w istocie reprezentuje interes lokalnej społeczności, której miałaby dotyczyć kwestionowana decyzja. Podnosząc zaś, że w interesie społecznym jest wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie, a udział stowarzyszenia w postępowaniu może dodatkowo zagwarantować, że okoliczności zostaną prawidłowo wyjaśnione, skarżący nie wskazał, w jaki sposób jego udział ma pomóc i przyczynić się do bardziej wnikliwego i wszechstronnego rozpoznania sprawy. Tym samym stowarzyszenie nie potwierdziło, w jaki sposób jego udział w sprawie wpłynie na tok postępowania administracyjnego. Natomiast sama wola stowarzyszenia do sprawowania kontroli społecznej nad postępowaniem nie przesądza o występowaniu interesu społecznego. Powyższy pogląd sąd rozstrzygający niniejszą sprawę podziela. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd skargę oddalił.