II SA/Ol 115/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu W. K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] r., znak [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), uchyliło decyzję z [...] r., znak [...], wydaną z upoważnienia Prezydenta O. przez Kierownika Działu Świadczeń Socjalnych Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "MOPS"), którą przyznano stronie specjalny zasiłek celowy w listopadzie 2024 r. w kwocie 324,55 zł (jednorazowo) z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu – 24,55 zł oraz zakup odzieży i obuwia – 300 zł. Zakwestionowana decyzja została podjęta w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. MOPS ww. decyzją z [...] r., przyznał stronie specjalny zasiłek celowy w listopadzie 2024 r. w kwocie 324,55 zł (jednorazowo) z przeznaczeniem na dopłatę do czynszu w kwocie 24,55 zł zł oraz zakup odzieży i obuwia w kwocie 300 zł. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, choruje przewlekle i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie i mimo, że przekracza ustawowe kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, tj. 776,00 zł, to nie zabezpiecza wszystkich potrzeb wnioskodawcy. Podano także, że bezspornym jest, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony jest trudna, dlatego może zostać uznana za szczególnie uzasadniony przypadek do udzielenia pomocy, o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 z późn. zm., dalej jako: "u.p.s."). Ostatecznie wyjaśniono, że przy określaniu wysokości świadczenia wzięto pod uwagę indywidualne potrzeby środowiska, w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł skarżący. Wyraził niezadowolenie z rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wskazując, że w jego sprawie nieprawidłowe jest działanie MOPS w O. Decyzją z [...] r., Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w jego ocenie nie jest bezspornym, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna skarżącego spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku o którym mowa w art. 41 pkt 1 u.p.s., bowiem pod tym kątem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jedynie wskazano, iż wnioskodawca choruje, posiada umiarkowany stopień niepełnosprawności i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Tym bardziej, że zaskarżona decyzja ma charakter uznaniowy. Zbyt ogólne jest również wskazanie przez organ sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. Ośrodek wskazał na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Zaznaczono również, że wskazany przez organ pierwszej instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi przykład typowy dla tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów wnoszących o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. Sprzeciw od decyzji kolegium wniósł skarżący, wnosząc o zbadanie zgodności z prawem decyzji organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wniesiony sprzeciw od zaskarżonej decyzji zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw sąd dokonuje jedynie oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Wynika to także z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., w myśl którego sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w CBOSA). Z kolei w myśl art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przyjmuje się, że przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest zatem dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione następujące przesłanki: po pierwsze gdy organ odwoławczy stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, po drugie, gdy organ ten uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13, dostępny w CBOSA). Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Jest zatem określeniem, które każdorazowo wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12; wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 dostępny w CBOSA). W ocenie tutejszego Sądu, uzasadnione jest stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi gdy: 1) organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; 2) postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); 3) nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. W sytuacji jednak, gdy organ drugiej instancji ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to również braki dowodowe nie mogą, co do zasady, stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy ma bowiem obowiązek nie tylko dokonać kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale co do zasady zobowiązany jest rozpatrzyć całość sprawy i orzec merytorycznie. Na organie odwoławczym ciążą przy tym te same, co na organie pierwszej instancji, obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (zob. Wyrok NSA z 9 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1918/22, LEX nr 3836435). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Co do zasady zatem tylko przeprowadzenie całego postępowania wyjaśniającego przez organ odwoławczy oznaczałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 65/15, dostępny w CBOSA). Wydanie decyzji kasacyjnej jest więc możliwe wyłącznie w sytuacjach wyjątkowych, a działanie organu odwoławczego nie ma tylko charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym. Co do zasady, obowiązkiem tego organu jest więc ponowne, merytoryczne rozpoznanie sprawy będącej przedmiotem postępowania. W niniejszej sprawie organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podnosząc, że nie wykazano bezsprzecznie, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna wnioskodawcy spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, co jest niezbędne zwłaszcza ze względu na charakter uznaniowy przedmiotowej decyzji. W ocenie Kolegium, zbyt ogólne było również wskazanie przez organ pierwszej instancji sposobu ustalenia wysokości wnioskowanej pomocy, sprowadzające się do stwierdzenia, że wyliczona wysokość świadczenia uwzględnia indywidualne potrzeby środowiska w oparciu o posiadane w planach finansowych środki. W tym kontekście organ pierwszej instancji zwrócił jedynie ogólnie uwagę na ograniczone środki finansowe, które w pierwszej kolejności są wykorzystywane na świadczenia obligatoryjne przy zapewnieniu podstawowej zasady jednolitego i równego traktowania wszystkich osób i rodzin ubiegających się o pomoc. Zaznaczono również, że wskazany przez organ pierwszej instancji sposób uzasadnienia decyzji stanowi typowy przykład tzw. "decyzji blankietowych", które można zastosować do nieograniczonej liczby adresatów ubiegających się o pomoc społeczną, pomimo tego, że ich sytuacje bytowe są różne. W ocenie tutejszego Sądu nie można zgodzić się z argumentacją zaprezentowaną w wydanym rozstrzygnięciu i stwierdzić należy, że powołane przez Kolegium okoliczności nie wypełniają przesłanek warunkujących wydania decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podstawą materialnoprawną podjętego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o przyznaniu stronie specjalnego zasiłku celowego był art. 41 pkt 1 u.p.s. Stosownie do tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Kolegium, zarzucając organowi pierwszej instancji brak bezsprzecznego wykazania, że sytuacja dochodowa oraz zdrowotna strony spełnia wymóg szczególnie uzasadnionego przypadku, nie wskazało na konkretne braki dowodowe w tym zakresie. Tymczasem w toku postępowania pierwszoinstancyjnego przeprowadzono ze skarżącym wywiad środowiskowy (k. 20-22 akt adm.), z którego wynika, że prowadzi on samodzielne gospodarstwo domowe, przewlekle choruje i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Dochód strony stanowi zasiłek stały w kwocie 1000,00 zł miesięcznie, co nie zabezpiecza jednak wszystkich, nawet priorytetowych, potrzeb. Ponadto skarżący złożył oświadczenie odnoszące się do jego sytuacji osobistej i rodzinnej (k. 19 akt adm.). W aktach administracyjnych sprawy znajduje się również kserokopia orzeczenia o stopniu niepełnosprawności skarżącego (k. 16 akt adm.). Niewątpliwie zatem organ pierwszej instancji prowadził postępowanie wyjaśniające i przeprowadził istotne dla sprawy dowody. W miejscu tym przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowna ocena całego zebranego materiału dowodowego, ewentualnie jego uzupełnienie, gdyż dokonuje on po raz drugi rozstrzygnięcia w całości tej samej sprawy, a nie jedynie oceny prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji. W sytuacji zaś gdy organ odwoławczy dostrzegł konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, poprzez uzyskanie konkretnych informacji w zakresie środków jakimi dysponuje MOPS na świadczenia, w tym na specjalne zasiłki celowe, czy też w zakresie wypłacanych kwot takich zasiłków, to powinien – na podstawie art. 136 k.p.a. w ramach postępowania uzupełniającego – zwrócić się do organu pierwszej instancji z odpowiednim zapytaniem, bądź ewentualnie zlecić w tym zakresie przeprowadzenie uzupełniającego postępowania wyjaśniającego organowi pierwszej instancji. Tak wąski zakres przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie uprawniał organu odwoławczego (a przynajmniej Kolegium tego nie wykazało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) do przekazywania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przepis art. 136 k.p.a. upoważnia bowiem właśnie organ odwoławczy do samodzielnego przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Samo zaś uznanie przez Kolegium wydania przez organ pierwszej instancji tzw. decyzji blankietowej nie jest wystarczające do stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej. Jest to tym bardziej nieuzasadnione, że pomimo, iż rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest zwięzłe, to jednak odnosi się do konkretnych okoliczności i ustaleń poczynionych w odniesieniu do skarżącego i jego sytuacji życiowej oraz finansowej. W powtórnym postępowaniu Kolegium powinno zatem merytorycznie rozpoznać sprawę administracyjną, której przedmiotem jest przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Jeżeli natomiast Kolegium stwierdzi, że materiał zebrany w aktach administracyjnych jest niewystarczający, to samodzielnie go uzupełni w trybie art. 136 k.p.a., bądź zleci przeprowadzenie takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Jak wykazano powyżej, w niniejszej sprawie tutejszy Sąd nie mógł orzekać poza zakresem przekraczającym kontrolę przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., z związku z czym Sąd nie był władny dokonać w tym postępowaniu merytorycznej kontroli prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji, lecz badał jedynie, czy organ odwoławczy słusznie zastosował art. 138 § 2 k.p.a. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane okoliczności, Sąd uznał, że sprzeciw jest uzasadniony, jako, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji kasacyjnej. Wobec tego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.