II SA/Ol 120/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi Gminy Miasto Mrągowo na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 16 grudnia 2022 r. nr PN.4131.433.2022 w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej Gminy Miasto Mrągowo kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 24 listopada 2022 r. Rada Miejska w Mrągowie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 - u.s.g.) oraz art. 30 ust. 6 i ust. 6a w zw. z art. 91d pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2021 r. poz. 1762), podjęła uchwałę Nr LVI/5/2022 w sprawie zmiany Uchwały Nr XXI/8/2016 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Rozstrzygnięciem nadzorczym z 16 grudnia 2022 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda, organ nadzoru) stwierdził nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu wskazał, że w § 1 kwestionowanej uchwały Rada Miejska dodała w § 8 ust. 1 Regulaminu, stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XXI/8/2016 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 29 czerwca 2016 r. pkt 3 określający wysokość dodatków funkcyjnych nauczycielom, którym powierzono funkcję mentora - w wysokości 3,5% miesięcznie. Niniejszym postanowieniem Rada Miejska, zgodnie z ww. art. 30 ust. 6 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, określiła wysokość dodatku funkcyjnego nauczycielowi, któremu powierzono funkcje mentora, określając jego wysokość, odwołując się do procentowej stawki miesięcznie. Organ nadzoru, dokonując analizy treści Regulaminu, stanowiącego załącznik do zmienianej uchwały ustalił, że zarówno w treści Regulaminu, jak i kwestionowanej uchwale nie wskazano od jakiej kwoty należy obliczyć procent dodatku funkcyjnego, co powoduje, iż nie można ustalić wysokości tego dodatku przysługującego mentorowi, a do którego ustalenia była zobowiązana Rada Miejska w Mrągowie. Podniósł, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego prawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych niebudzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie. Zasada, ta zwana zasadą przyzwoitej legislacji, znajduje oparcie w art. 2 Konstytucji RP. Zasada ta, w szczególności oznacza jasność przepisów, co znajduje potwierdzenie w przepisach rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283 – dalej: rozporządzenie). Zgodnie z ww. rozporządzeniem, przepisy ustawy redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy - § 6. Zmiana ustawy polega na uchyleniu niektórych jej przepisów, zastąpieniu niektórych przepisów przepisami o innej treści lub brzmieniu lub na dodaniu do niej nowych przepisów (§ 82). Stosownie do § 143 ww. rozporządzenia powyższe regulacje mają zastosowanie do projektów aktów prawa miejscowego. Gmina Miasto Mrągowo (Gmina, organ), reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie: - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że uchwała Nr LVI/5/2022 Rady Miejskiej w Mrągowie jest sprzeczna z prawem, w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała nie jest obarczona wadą uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności, - § 6 Załącznika do rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że kwestionowana uchwała nie została zredagowana w sposób dokładny i zrozumiały dla adresatów, w sytuacji gdy z brzmienia kwestionowanej uchwały w korelacji z § 8 ust. 1 uchwały Nr LVI/5/2022 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 24 listopada 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXI/8/2016 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 29 czerwca 2016 r. wynika w sposób jasny, od jakiej kwoty należy obliczyć procent dodatku funkcyjnego dla nauczyciela pełniącego funkcję mentora, - § 82 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że organ zredagował kwestionowaną uchwałę z uchybieniem wskazanych przepisów, w sytuacji gdy z § 8 ust. 1 uchwały Nr LVI/5/2022 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 24 listopada 2022 r. wynika w sposób jasny, od jakiej kwoty należy obliczyć procent dodatku funkcyjnego dla nauczyciela pełniącego funkcję mentora. Pełnomocnik organu wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 1 Regulaminu stanowiącego załącznik Nr 1 do uchwały Nr XXI/8/2016 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw zmienionej Uchwałą Nr XI/l/2019 Rady Miejskiej w Mrągowie z dnia 22 sierpnia 2019 r. "Nauczycielom, którym powierzono określone funkcje, przysługuje dodatek funkcyjny, z tym, że nauczycielowi, któremu powierzono: wychowawstwo klasy, oddziału przedszkolnego prowadzonego w przedszkolu i szkole – wysokości 300 zł miesięcznie funkcje opiekuna stażu — w wysokości 3,5 % miesięcznie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wykształceniem wyższym magisterskim i przygotowaniem pedagogicznym określonego w rozporządzeniu. " Dodanie kwestionowaną uchwałą w § 8 ust. 1 Regulaminu pkt 3 w brzmieniu: "3) funkcję mentora - w wysokości 3,5% miesięcznie" powoduje, że § 8 ust. 1 Regulaminu otrzyma następujące brzmienie: "Nauczycielom, którym powierzono określone funkcje, przysługuje dodatek funkcyjny, z tym, że nauczycielowi, któremu powierzono: wychowawstwo klasy, oddziału przedszkolnego prowadzonego w przedszkolu i szkole – wysokości 300 zł miesięcznie funkcje opiekuna stażu - w wysokości 3,5 % miesięcznie funkcje mentora - w wysokości 3,5% miesięcznie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wykształceniem wyższym magisterskim i przygotowaniem pedagogicznym określonego w rozporządzeniu. " Tym samym, treść § 8 ust. 1 Regulaminu, w brzmieniu ustalonym z uwzględnieniem zmiany wprowadzonej kwestionowaną uchwałę, będzie w sposób dokładny i zrozumiały dla adresatów wskazywał, że procent dodatku funkcyjnego dla mentora należy obliczyć od kwoty minimalnego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wykształceniem wyższym magisterskim i przygotowaniem pedagogicznym określonego w rozporządzeniu. Dodał, że trudno uznać, aby sposób redakcji został dokonany niezgodnie z przepisami rozporządzenia, co z resztą zostało potwierdzone przez sam organ nadzoru, który nie stwierdził nieważności w/w uchwały. Dodanie kwestionowaną uchwałą kolejnego, trzeciego punktu w § 8 ust. 1 w żaden sposób nie powoduje, że jednostka redakcyjna przestaje wyrażać intencje Rady, staje się niedokładna czy niezrozumiała dla adresata. Wręcz przeciwnie, w świetle pierwotnego sposobu zredagowania § 8 ust. 1 Regulaminu, sposób jego zmiany przez organ, a kwestionowany przez organ nadzoru, wydaje się jedynym słusznym, dokładnym i zrozumiałym dla adresata. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zgodnie z § 57 ust. 3 załącznika ww. rozporządzenia, a w szczególności zdanie 2 - każdy punkt kończy się średnikiem, a ostatni kropką, chyba że wyliczenie kończy się częścią wspólną odnoszącą się do wszystkich punktów. W takim przypadku kropkę stawia się po części wspólnej, a każdy punkt, z wyjątkiem ostatniego, kończy się przecinkiem. Nie można przyjąć, iż obecnie, po wprowadzonej zmianie § 8 ust. 1 otrzymał brzmienie wskazane przez organ w uzasadnieniu skargi. Przepisem tym, § 8 ust. 1 pkt 1 Regulaminu, nadano nowe brzmienie, z którego wynika, że " 1) wychowawstwo klasy, oddziału przedszkolnego prowadzonego w przedszkolu i szkole - w wysokości 300 zł miesięcznie". W konsekwencji nowe brzmienie pkt-u 1 spowodowało, iż wyliczenie utraciło charakter wyliczenia zawierającego część wspólną. Wprowadzoną zmianą, dotychczasowa część wspólna stała się elementem pkt 2 ust. 1 § 8 Regulaminu. Przepis § 8 ust. 1 Regulaminu, przed podjęciem kwestionowanej przez organ nadzoru uchwały brzmiał: "1. Nauczycielom, którym powierzono określone funkcje, przysługuje dodatek funkcyjny, z tym że nauczycielowi któremu powierzono: wychowawstwo klasy, oddziału przedszkolnego prowadzonego w przedszkolu i szkole – w wysokości 300 zł miesięcznie, funkcje opiekuna stażu - w wysokości 3,5% miesięcznie minimalnego wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela mianowanego z wykształceniem wyższym magisterskim i przygotowaniem pedagogicznym określonego w rozporządzeniu." W związku z tym, wprowadzona zmiana w § 1 kwestionowanej uchwały, przy zastosowanej w tym przepisie konstrukcji, w ocenie organu nadzoru jednoznacznie wskazuje, iż nauczycielowi pełniącemu funkcję mentora przysługuje dodatek funkcyjny w wysokości 3,5% miesięcznie. Przyjętą przez organ koncepcję dotyczącą brzmienia § 8 ust. 1 Regulaminu po zmianach uwzględniając zmianę wprowadzoną uchwałą, której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w ocenie organu nadzoru można by przyjąć za prawidłową jedynie, przy zastosowaniu reguł dotyczących konstruowania przepisów, przewidzianych w ww. § 57 ust. 3 załącznika do rozporządzenia. Zatem w uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego organ winien wprowadzić zapis, z którego wynikałoby, iż w § 8 ust. 1 Regulaminu po pkt 2 dodaje się przecinek oraz pkt 3 w brzmieniu, jak w kwestionowanej uchwale, przy założeniu jednakże, że wprowadzona zmiana do Regulaminu uchwałą Nr XI/l/2019 ustalałaby dla nauczycieli, którym powierzono wychowawstwo klasy, oddziału (...) również wysokość dodatku funkcyjnego procentowo. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 - p.p.s.a.), na wniosek organu nadzoru, wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżącą gminę. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenie. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Unormowania te określają tryb i zakres procedowania przez organ nadzoru, który rozstrzyga o zgodności lub sprzeczności z prawem uchwał lub zarządzeń organów samorządu terytorialnego, oceniając tylko ich legalność, czyli sprawdza, czy wydane zostały na podstawie i w granicach prawa. Stanowi o tym wprost art. 85 u.s.g., zgodnie z którym nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, rola organu nadzoru sprowadza się do weryfikacji zgodności kontrolowanego aktu z wymaganą procedurą przy jego wydaniu oraz zastosowaną normą prawa materialnego. Organ nadzoru może ocenić skalę naruszenia i jego wpływ na obowiązywanie aktu i odpowiednio stwierdzić nieważność kontrolowanego aktu w całości lub w części, gdy naruszenie jest istotne lub, - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa - orzec o wydaniu aktu z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że wskazane w rozstrzygnięciu nadzorczym naruszenia prawa nie spełniają powyższej przesłanki dla uznania ich za na tyle istotne aby skutkowały koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały. Odnośnie zatem do naruszenia § 57 w zw. z § 6 Załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 2018 r. (sygn. II OSK 2498/16, CBOSA) stanowiący, że "zasady te nie są klasycznymi dyrektywami o charakterze normatywnym i nawet ustanowienie ich w formie aktu normatywnego nie zmienia tego, że mają jedynie charakter wskazówek (zaleceń); są zbiorem dyrektyw skierowanych do legislatorów wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych. Tym samym należy przyjąć, że nie służą one ocenie ważności obowiązującego prawa, a ich naruszenie nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem w stopniu uzasadniającym stwierdzenie nieważności kontrolowanych aktów w całości bądź w części". NSA wskazał, że "Trybunał Konstytucyjny wypracował stanowisko, zgodnie z którym naruszenie zasad techniki prawodawczej może prowadzić do uznania danego aktu prawnego, w całości lub w części, za niezgodny z Konstytucją, jednak tylko wtedy, gdy naruszenie to jest poważne i powoduje naruszenie którejś z zasad konstytucyjnych, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, a także zasady praworządności (art. 7 Konstytucji) wymagającej, aby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia (zob. wyrok TK z dnia 24 lutego 2003 r. w sprawie o sygn. K 28/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 29 października 2003 r., w sprawie o sygn. K 53/02, OTK-A 2003; wyrok TK z dnia 12 grudnia 2006 r. w sprawie o sygn. P 15/05, OTK-A 2006)". Dlatego też, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego. Tym samym, wbrew stwierdzeniu organu nadzoru, zmiana wprowadzona zakwestionowaną uchwałą, w sytuacji gdy w treści § 8 ust. 1 Regulaminu po pkt 2 nie dodano przecinka, nie czyni zakwestionowanego aktu prawa miejscowego jako niezgodnego z ustawą czy też jako wydanego z naruszeniem upoważnienia do jego wydania. Przechodząc dalej, Sąd nie podziela zawartej w odpowiedzi na skargę argumentacji organu nadzoru, że w uchwale będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego organ winien wprowadzić pkt 3 w brzmieniu, jak w kwestionowanej uchwale, przy założeniu jednakże, że wprowadzona zmiana do Regulaminu uchwałą Nr XI/l/2019 ustalałaby dla nauczycieli, którym powierzono wychowawstwo klasy, oddziału (...) również wysokość dodatku funkcyjnego procentowo. Zgodnie z art. 30 ust. 1 Karty Nauczyciela, wynagrodzenie nauczyciela składa się z: 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy, 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, świadczenia, o którym mowa w art. 53a, i dodatku, o którym mowa w art. 54 ust. 5. Art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela stanowi, że organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 (za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy), oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że forma określenia wysokości stawki dodatku zależy od organu uchwałodawczego - może to być wysokość kwotowa, procent od wynagrodzenia zasadniczego, przedział określający dodatek w wysokości od - do, czy też uzależnienie przyznania dodatku od poszczególnych okoliczności związanych z uzyskaniem do niego prawa (por. wyrok NSA z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 203/13, CBOSA). Umknęły również organowi nadzoru uregulowania wynikające z art. 34a Karty Nauczyciela. Wynika z nich, że nauczycielowi, któremu powierzono sprawowanie funkcji wychowawcy klasy, przysługuje dodatek funkcyjny z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy (ust. 1). Minimalna wysokość dodatku, o którym mowa w ust. 1, wynosi 300 zł (ust. 2). W świetle powyższego, argumentacja o konieczności uregulowania dodatku funkcyjnego za wychowawstwo procentowo jest niezasadna. Z powyższych względów Sąd uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody na podstawie art. 148 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego zostało wydane na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.