II SA/Ol 129/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi E. S., D. S., M.H., W.H. i W. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia dotyczącego pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej oddala skargę. Pismem z dnia 10 marca 2021 r., W. L., E. S., W. H., D. S., M. H., J. S., K. T. i J. T. złożyli do Zarządu Powiatu Ełckiego wniosek o stwierdzenie wygaśnięcia postanowienia Zarządu Powiatu Ełckiego z dnia 26 stycznia 2017 r., opiniującego pozytywnie trasę inwestycji budowy gazociągu. Postanowieniem z dnia 9 czerwca 2021 r., Zarząd Powiatu Ełckiego (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Zarząd Powiatu") odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia GN.P.6800.7.2017 z dnia 26 stycznia 2017 r. wydanego przez Zarząd Powiatu Ełckiego w sprawie pozytywnego zaopiniowania trasy inwestycji gazowej. W uzasadnieniu postanowienia opisano stan faktyczny sprawy i powołując przepisy prawa wyjaśniono, że do postanowień, na które przysługuje zażalenie, nie stosuje się art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r,. poz. 735 z późn. zm.), dalej jako: "k.p.a.". Dodano również, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 23 kwietnia 2019 r., w przedmiocie lokalizacji inwestycji towarzyszącej inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacji skroplonego gazu ziemnego była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej, podczas której Sąd badał prawidłowość całego postępowania administracyjnego, również ww. postanowienia i oddalił skargę. W dniu 20 czerwca 2021 r. (data wpływu do organu 23 czerwca 2021 r.), W. H., E. S., D. S., W. L., J. S. oraz M. H. wnieśli zażalenie na postanowienie z dnia 9 czerwca 2021 r., wskazując, że jest ono "oparte na błędnej ścieżce prawnej jak również na błędnej interpretacji przepisów prawnych". W ocenie stron, postanowieniem tym naruszona została ochrona ich własności i wkroczono w ich interes prawny, a Zarząd Powiatu bez zgody właścicieli zarządzał nie swoim mieniem, tym samym je zawłaszczając, co stanowi przestępstwo. Po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia 15 grudnia 2021 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium") utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy w całości. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wyjaśniono, że postanowieniem będącym przedmiotem postępowania organ pierwszej instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia postanowienia pozytywnie opiniującego trasę inwestycji pn. "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi – gazociąg Rembelszczyzna-Granica RP". Jako przyczynę odmowy organ słusznie wskazał okoliczność, że art. 162 k.p.a. nie stosuje się do postanowień. Wobec faktu, że przepisy k.p.a. nie przewidują postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia, stwierdzono, że organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił jego wszczęcia. Na postanowienie Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli E. S., D. S., M. H., W. H. oraz W. L. (dalej jako: "skarżący"), żądając uchylenia zaskarżonego postanowienia, zasądzenia kosztów postępowania i "przeprowadzenia rozprawy na posiedzeniu jawnym". W uzasadnieniu skargi podniesiono, że "zaskarżone postanowienie stworzyło bubel prawny, w którym został użyty art. 61a § 1 k.p.a., który w tym postępowaniu nie miał prawa być zastosowany". Powołano stanowisko judykatury co do "interesu prawnego" i zakwestionowano, w jaki sposób i na jakiej podstawie prawnej organy dysponują bezprawnie nie swoją nieruchomością. Podniesiono, że Kolegium działa niezgodnie z prawem, utrzymując w mocy postanowienie wydane z rażącym naruszeniem prawa, zwłaszcza prawa administracyjnego, Konstytucji i Kodeksu cywilnego. Organy próbują wykorzystać "Ustawę Gazową" w zamiarze usprawiedliwienia prawa, jednak w "ustawie gazowej" nie ma przyzwolenia, by oddziaływała ona do ustaw chroniących prawo własności, interes prawny, interes prywatny i ochronę życia i zdrowia. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej jako: "p.p.s.a.", wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza natomiast art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle powołanych wyżej kryteriów, tutejszy Sąd uznał, że skarga w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że złożona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Oznacza to, że w przypadku skargi na takie postanowienie organu administracji publicznej skierowanie jej do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wniosek skarżących z dnia z dnia 10 marca 2021 r. dotyczył stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia Zarządu Powiatu z dnia 26 stycznia 2017 r., znak GN.P.6800.7.2017, którym pozytywnie zaopiniowano trasę inwestycji pn. "Budowa międzysystemowego gazociągu stanowiącego połączenie systemów przesyłowych Rzeczypospolitej Polskiej i Republiki Litewskiej wraz z infrastrukturą niezbędną do jego obsługi – gazociąg Rempelszczyzna-Granica RP" w zakresie przebiegu na terenie powiatu ełckiego, gmina Kalino i Prostki. Podstawę odmowy wszczęcia postępowania w tym przedmiocie stanowiło ustalenie organów, że w sprawie występują inne uzasadnione przyczyny, z powodu których postępowanie nie może być wszczęte. Istota rozpoznawanej przez Sąd sprawy sprowadza się zatem do oceny, czy organy orzekające w postępowaniu administracyjnym prawidłowo uznały, że nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego, określony w art. 162 k.p.a., nie ma zastosowania w odniesieniu do postanowień. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca wprowadził dwie niezależne przyczyny odmowy wszczęcia postępowania: pierwszą – gdy żądanie wniesione zostało przez osobę niebędącą stroną i drugą – jeżeli z jakichkolwiek innych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Przepis ten wskazuje na przyczyny podmiotowe i przedmiotowe, uniemożliwiające w ogóle prowadzenie postępowania. Potwierdza to użyte przez ustawodawcę kategoryczne sformułowanie "nie może być wszczęte". Wyrażenie to jednocześnie wskazuje, że określone w art. 61a § 1 k.p.a. przyczyny muszą być znane organowi w chwili złożenia wniosku, czyli być oczywiste. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć bowiem miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów, gdy prima facie można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (zob. P. M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022). Stosownie zaś do treści art. 126 k.p.a., do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 - również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Z art. 126 k.p.a. wprost wynika, że możliwość uruchomienia określonych trybów nadzwyczajnych w stosunku do postanowień została przez ustawodawcę wyraźnie ograniczona. Wobec niewymienienia w art. 126 k.p.a. pozostałych przepisów regulujących tryby nadzwyczajne, takich jak np. art. 154 k.p.a., 155 k.p.a., czy właśnie art. 162 k.p.a., brak jest podstaw prawnych do prowadzenia postępowania w trybie powołanych przepisów w stosunku do postanowień. Stanowisko takie podzielane jest zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022 czy wyrok WSA w Warszawie z 28 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 2201/19, LEX nr 3186066). Jednolicie przyjmuje się także, że art. 162 k.p.a. z natury rzeczy dotyczy decyzji, które albo nie zostały jeszcze wykonane i na skutek określonych zdarzeń faktycznych wykonanie ich stało się bezprzedmiotowe (niemożliwe), albo decyzji które są w trakcie wykonywania lub wykonane w części, ale dalsze ich wykonywanie może być uznane za bezprzedmiotowe (wyrok NSA z 6 września 2007 r., sygn. II OSK 1179/06, LEX nr 384309 czy wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Wa 2609/20, LEX nr 3302720). W ocenie tutejszego Sądu, nie budzi wątpliwości, że zarówno literalna treść art. 162 k.p.a., jak i jego wykładnia, prowadzą do wniosku, że art. 162 k.p.a. dotyczy tylko i wyłącznie decyzji i nie być stosowany do orzeczeń, wydanych w formie postanowienia. Ostatecznie wyjaśnić należy, że jak już wskazano wyżej, badając sprawę w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie prowadzi postępowania administracyjnego wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty. Ponadto, przy rozpatrywaniu sprawy sądowoadministracyjnej Sąd jest związany granicami sprawy, która w niniejszym postępowaniu ogranicza się tylko do oceny postanowień wydanych w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia postanowienia z dnia 26 stycznia 2017 r. Z tego względu pozostałe zarzuty skargi, dotyczące m.in. naruszeń prawa własności skarżących, nie mogły być wzięte pod uwagę w rozpoznawanej sprawie. Stwierdzić natomiast należy, że prawidłowo organy obydwu instancji zastosowały art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 162 k.p.a. Mając na uwadze powołane okoliczności, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł o oddaleniu skargi.