II SA/Ol 1336/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2013r. sprawy ze skargi E. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej "[...]" do usunięcia naruszenia prawa – E. K. Powołując się na przepis art. 50 § 1, art. 52 § 1 i § 4, art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) w związku z art. 101 u.s.g. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały. Zakwestionowanej uchwale zarzuciła: 1. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 4 i art. 10 ust 1 pkt 1, 5 i 8 oraz ust. 2 pkt 3, art 11 pkt 6 ppkt "b" i "k", art 11 pkt 12, art. 12 u.p.z.p. polegające na: zawarciu w uchwale zapisów odnoszących się do budowy elektrowni wiatrowych; pominięcie w uchwale zapisów odnoszących się do elektronenergetyki, zapisów dotyczących form ochrony przyrody będących przeciwwskazaniem do budowy elektrowni wiatrowych (Park Krajobrazowy Puszczy, Obszar Krajobrazu Chronionego Puszczy, Obszar Natura 2000 oraz korytarze ekologiczne), jak również pominięcie kosztów przebudowy istniejącej sieci energetycznej i kosztów przyłączenia farmy wiatrowej do sieci oraz zwiększonych kosztów pracy sieci; niewskazanie w uchwale, że budowa farm wiatrowych będzie wymagała przebudowy i rozbudowy istniejącej sieci dróg; niewskazanie, że budowa farm wiatrowych powoduje znaczny i stały hałas, wibracje, promieniowanie; nie wyznaczenie korytarzy energetycznych; pominięcie bilansu emisji CO2 przy wytwarzaniu i instalacji a także eksploatacji i likwidacji wiatraków; uwzględnienie zapisów odnoszących się do województwa podlaskiego i odsyłających do planu zagospodarowania przestrzennego tegoż województwa. 2. naruszenie art. 46, art. 51 ust. 2 i art. 55 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) polegające na: niesporządzeniu strategicznej oceny oddziaływania na środowisko; niesporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko; nie przeprowadzeniu postępowania transgranicznego pomimo wiedzy, że gminy ościenne również planują podobne inwestycje, co w konsekwencji prowadzi do znacznego oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu skargi zwróciła również uwagę, że zakwestionowana uchwała pozostaje w sprzeczności z obowiązującym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Województwa, z kolei organ samorządu terytorialnego podejmując decyzję o dopuszczeniu budowy farm wiatrowych na terenie gminy "[...]" kierował się tylko i wyłącznie czynnikiem ekonomicznym. Podniosła, że sam wniosek o przystąpienie do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" został wniesiony przez Sekretarza Gminy poza ustalonym wcześniej porządkiem obrad sesji jako dodatkowy punkt, co narusza § 17 ust. 2 pkt. 3 Statutu Gminy "[...]". Ponadto, nie przeprowadzono konsultacji społecznych, a uchwała została podjęta pomimo ogromnego sprzeciwu mieszkańców wobec budowy farm wiatrowych. Dodała, że uchwała Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchylenia uchwały Rady Gminy "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]" podjęta została bez uzasadnienia, co narusza art. 7 Konstytucji RP oraz art. 7, 77 i 107 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Argumentował m.in., że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Pierwszy warunek proceduralny określony art. 101 ust. 1 u.s.g., umożliwiający zaskarżenie przedmiotowej uchwały, został przez skarżącą spełniony z chwilą złożenia w dniu "[...]" pisma skierowanego do Rady Gminy "[...]", wzywającego do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęta uchwałą z dnia "[...]" w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". Drugim warunkiem ustawowym, uzasadniającym zaskarżenie uchwały, jest naruszenie interesu prawnego. Z mocy art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Skarżący ma zatem obowiązek wykazania, że w konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie "jego interes prawny lub uprawnienia", albo jako indywidualnego podmiotu (np. jako właściciela), albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej. W sprawie skarżąca nie wykazała aby doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu, z kolei samo przekonanie skarżącego o niecelowości lub niesłuszności uchwał podejmowanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie jest równoznaczne z naruszeniem "interesu prawnego lub uprawnienia" członka społeczności lokalnej, i tym samym nie legitymuje go do wniesienia skargi do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dodatkowo wskazał, że przedmiotowa uchwała była badana pod względem zgodności z prawem przez nadzór prawny Wojewody i nie została uchylona. Odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że wyznaczenie w studium obszarów predysponowanych do lokalizacji elektrowni wiatrowych i wyznaczenie terenów najmniej konfliktowych dla lokalizacji elektrowni wiatrowych pod względem ekologicznym, krajobrazowym i sozologicznym, nie przesądza o ich wielkości, zasięgu oddziaływania i uciążliwości, daje wyłącznie możliwość przystąpienia do opracowania dokumentu planistycznego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. To właśnie w trakcie procedury tworzenia planu winny być uwzględnione i rozwiązane uwarunkowania wynikające z wartości przyrodniczych, krajobrazowych i minimalizujących ich negatywny wpływ na zdrowie ludzi. Studium nie przesądza jednakże o konieczności realizacji takiej inwestycji. Argumentował, iż w żaden sposób nie naruszono trybu uchwalania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]", w tym spełniono obowiązek wynikający z art. 11 i art. 12 u.p.z.p., dokonując stosownych ogłoszeń, uzgodnień, rozpatrując złożone wnioski i uwagi do projektu zmiany Studium. Zgodnie z ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko zapewniono możliwość udziału społeczeństwa w strategicznej ocenie oddziaływania na środowisko, a sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko uzyskała pozytywne uzgodnienia i opinie. Ponadto projekt zmiany Studium był uzgadniany i opiniowany stosownie do dyspozycji art. 11 pkt 5, 6, 7 i 8 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Dodał również, że Wójt Gminy "[...]" przedstawił na sesji rady gminy listę uwag złożonych do projektu Studium oraz projekt przedmiotowego Studium Radzie Gminy "[...]" do uchwalenia projektu zmiany Studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag przez wójta i przyczyn ich nieuwzględnienia, a Rada Gminy "[...]" rozpatrzyła uwagi wniesione do projektu zmiany Studium. W piśmie procesowym z dnia "[...]" skarżąca wskazała m.in., iż posiada, wbrew twierdzeniu organu, interes prawny w zaskarżeniu Studium bowiem obejmuje ono jego nieruchomości jako obszar planowanej przemysłowej farmy wiatrakowej. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 19 lutego 2013 r. pełnomocnik organu wskazał, że uchwałą z dnia "[...]", Nr "[...]", przystąpiono do zmiany Studium przyjętego zaskarżoną uchwałą, co pozwoli rozstrzygnąć sporne kwestie dotyczące lokalizacji farm wiatrowych. Pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nie posiada ona swoich nieruchomości wprost na terenie wskazanym jako teren o możliwym potencjalnym lokalizowaniu wiatraków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151 p.p.s.a., stanowiącego o oddaleniu skargi. Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd – w przypadku dokonywania oceny merytorycznej zaskarżonego aktu – wypowiada się tylko o jego zgodności z prawem. W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Gminy "[...]" z dnia "[...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]". Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z jego treścią, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skargi spełniają wymagania formalne tzn. czy zostały wniesione w terminie, czy ich wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżąca przed dokonaniem tej czynności wezwała bezskutecznie radę gminy do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. a 101 ust. 1 u.s.g. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996 r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (sygn. akt III ARN 45/96, publ.: OSNAPiUS/97, Nr 8, poz. 125). Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącej do zaskarżenia opisanej w petitum skarg uchwały. Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. w istotny sposób rzutuje na legitymację podmiotu skarżącego. Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej określonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. poprzez posiadanie interesu prawnego uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (v: wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, publ.: ONSA i NSA 2005/1/2). Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na akt podjęty w tym przedmiocie uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny (por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz). Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", (np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004). W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne (np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999). Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) albo jednostkowa i konkretna (decyzja stosowania prawa), a do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie w przyszłości, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Interes prawny strony skarżącej wskazany w art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003 r. (sygn. akt III RN 42/02, publ.: OSNP 2004/7/114), w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej (...) Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym." Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, publ.: Wokanda 2005r. Nr 7-8). Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz: "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r.). W rozpoznawanej sprawie skarżąca obowiązana była zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały naruszony został jej interes prawny albo uprawnienie poprzez zaistnienie związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale postanowieniami, a własną, indywidualną sytuacją prawną wynikającą z prawa materialnego. W uznaniu Sądu materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. – orzeka sąd administracyjny, pozwala stwierdzić, że skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą. Obecny bowiem na rozprawie wyznaczonej na dzień 19 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że nieruchomość E. K. nie znajduje się wprost na terenie wskazanym w studium, jako teren o możliwym potencjalnym lokalizowaniu wiatraków. Istotne z tych względów jest, iż w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności nieruchomości nie mogą być wystarczające do przyjęcia, iż przewidziane kwestionowaną uchwałą koncepcje planistyczne naruszają interes prawny danego podmiotu. Podmiot taki korzystając z trybu określonego w przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. i przedstawiając zarzuty kierowane przeciwko uchwale musi wykazać, że ma ona bezpośredni i niekorzystny wpływ na jego interes prawny lub uprawnienie (tzn. narusza je), aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi i oceny przez Sąd prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały i jej legalności materialnej (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 937/09). Ten warunek nie został w rozpoznawanej sprawie przez skarżącą spełniony, co w konsekwencji wyłączyło możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu z wykorzystaniem skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W ocenie Sądu przedstawiona przez skarżącą argumentacja wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art.101 ust.1 u.s.g. Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym - o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 251/09). Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny, stosownie do przepisu art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.