II SA/Ol 1356/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K.M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie niszczenia korzeni drzew – stwierdzenie uchybienia terminu oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Wójt Gminy decyzją z dnia [...], na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., umorzył postępowanie administracyjne w sprawie niszczenia korzeni olszy rosnącej na działce nr [...] obręb Ł., gmina G. Decyzja ta została doręczona m.in. K.M. - właścicielowi sąsiedniej nieruchomości, w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Od decyzji tej K.M. w dniu 26 sierpnia 2014 r. wniósł odwołanie domagając się jej uchylenia. Podniósł, że postępowanie było prowadzone bez udziału właściciela działki nr [...], poza tym z powodu braku punktów granicznych lokalizację drzewa ustalono na podstawie oświadczeń osób trzecich, a nie w oparciu o znak graniczny. Skarżący zakwestionował również opinię biegłego sporządzoną w rozpoznawanej sprawie. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że ponieważ decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego, korespondencję należało uznać za doręczoną z dniem 11 sierpnia 2014 r. Odwołanie od decyzji mogło zatem zostać wniesione najpóźniej w dniu 25 sierpnia 2014 r., natomiast skarżący wniósł odwołanie dopiero 26 sierpnia 2014 r. Nie został również złożony wniosek o przywrócenie terminu. W tej sytuacji organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Kolegium wyjaśniło nadto, że chociaż w dniu 21 sierpnia 2014 r. pracownik organu I instancji wydał skarżącemu zaskarżoną decyzję, to jednak ta czynność nie zmieniła daty doręczenia decyzji stronie w trybie doręczenia zastępczego określonego w art. 44 k.p.a. Na to postanowienie K.M. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie: - art. 44 k.p.a. poprzez uznanie, że doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji nastąpiło zgodnie z przepisami mimo, że osoba doręczająca nie dokonała powtórnego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki do odbioru; - art. 134 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżący złożył odwołanie z uchybieniem terminu. W uzasadnieniu strona podniosła, że decyzja organu I instancji nie została mu skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Z regulacji zawartej we wskazanym przepisie wynika, że skuteczność tego sposobu doręczenia przesyłki uzależniona jest od spełnienia wymogów określonych w art. 44 k.p.a. Tymczasem osoba doręczająca przesyłkę nie dokonała powtórnego zawiadomienia skarżącego o pozostawieniu pisma do odbioru w placówce pocztowej. Na zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jakiejkolwiek adnotacji o powtórnym awizowaniu przesyłki, a w szczególności nie wskazano miejsca pozostawienia awiza. Skoro zatem nie doszło do prawidłowego doręczenia decyzji organu I instancji w trybie art. 44 k.p.a., to za datę odbioru decyzji należy uznać dzień 21 sierpnia 2014 r. W tym dniu skarżącemu w Urzędzie Gminy została wydana decyzja przez pracownika organu. Zatem odwołanie złożone w dniu 26 sierpnia 2014 r. zostało wniesione w terminie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu wyjaśniając, że decyzja była awizowana w dniu 28 lipca 2014 r. oraz powtórnie w dniu 5 sierpnia 2014 r. Przy powtórnym awizowaniu pracownik poczty ma jedynie obowiązek dokonania adnotacji na adresowej do strony niedoręczonej przesyłki, co zostało uczynione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - zwanej dalej: ustawa ppsa.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie niszczenia korzeni olszy rosnącej na działce nr [...] obr. Ł. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwanej dalej: k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle tego przepisu zauważyć należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a., odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09, dostępny w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 24 lutego 2014 r., sygn. II OSK 2126/12, dostępny w CBOSA). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). W rozpoznawanej sprawie decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu w trybie doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. W tym miejscy należy zauważyć, że generalną zasadą doręczania pism osobom fizycznym, wynikającą z art. 42 k.p.a., jest doręczanie pism w mieszkaniu lub miejscu pracy (§ 1), a także w lokalu organu administracji publicznej (§ 2), bądź w każdym miejscu gdzie adresata zastanie (§ 3). Jest to tzw. doręczenie właściwe. Poza doręczeniem właściwym, ustawodawca przewidział inne formy doręczania pism, mające charakter uzupełniający, w tym określone w art. 44 k.p.a. doręczenie zastępcze, które ma zastosowanie w przypadku nieobecności adresata. Zgodnie z treścią art. 44 k.p.a.: § 1. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43: 1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego; 2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. § 3. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. § 4. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Zastosowanie instytucji doręczenia zastępczego z art. 44 k.p.a. wymaga łącznego spełnienia czterech przesłanek. Pierwszą z przesłanek jest niemożność doręczenia pisma w sposób określony w art. 42, a następnie w art. 43 k.p.a. (tj. w przypadku nieobecności adresata doręczenia pisma za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu). Drugą z przesłanek jest pozostawienie pisma na przechowanie przez okres 14 dni w placówce pocztowej danego operatora pocztowego albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Trzecią przesłanką jest zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, w placówce pocztowej albo w urzędzie właściwej gminy (miasta). Czwartą przesłanką jest, w sytuacji niepodjęcia przez adresata przesyłki we wskazanym terminie, pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, s. 214.). Skuteczność doręczenia pism w trybie art. 44 k.p.a. uzależniona została zatem od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że nie można skutecznie powoływać się na domniemanie doręczenia (wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. I OSK 2105/11, dostępny w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem na podstawie art. 44 § 3 k.p.a. na podmiocie dokonującym doręczenia pisma ciąży obowiązek dokonania powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. W treści takiego zawiadomienia należy zawrzeć: informację o pozostawieniu pisma procesowego do odbioru; precyzyjne wskazanie miejsca (czyli szczegółowe określenie nazwy danej instytucji i jej adres), w którym pismo może być odebrane; wskazanie, że pismo może być odebrane w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia; szczegółowe pouczenie o skutkach prawnych nieodebrania pisma w tak wyznaczonym terminie. Adresat musi być bowiem zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać i terminie odbioru. W przypadku braku takiej informacji doręczenie zastępcze jest bezskuteczne (wskazany wcześniej wyrok NSA z dnia 31 maja 2012 r., sygn. I OSK 2105/11). W rozpoznawanej sprawie ze zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma (k. 88 akt administracyjnych) wynika, że z powodu nieobecności skarżącego decyzja organu I instancji została awizowana w dniu 28 lipca 2014 r., a zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki umieszczono w skrzynce oddawczej. Pismo to zostało powtórnie awizowane w dniu 5 sierpnia 2014 r. (informacja na kopercie, w której wysłano pismo – k. 89 akt administracyjnych). Ponieważ skarżący nie odebrał pisma w terminie 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia, tj. 28 lipca 2014 r., należało uznać, że pismo zostało mu skutecznie doręczone w dniu 11 sierpnia 2014 r. i od tej daty zaczął biec 14-dniowy termin na wniesienie odwołania. Zatem termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 25 sierpnia 2014 r. Tymczasem skarżący wniósł odwołanie dopiero 26 sierpnia 2014 r., czyli już po upływie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie złożył wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji organ odwoławczy zobowiązany był do wydania na podstawie art. 134 k.p.a. postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W sprawie nie ma znaczenia, że skarżący odebrał osobiście decyzję organu I instancji w lokalu organu w dniu 21 sierpnia 2014 r., bowiem decyzja ta została skarżącemu wcześniej skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. W takiej sytuacji data faktycznego odbioru pisma po upływie terminu wskazanego w art. 44 k.p.a. nie może być uznana za datę doręczenia (wyrok NSA z dnia 17 lipca 2013 r., II FSK 2028/12, dostępny w CBOSA). Nie można również zgodzić się ze skarżącym, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru powinno być wskazane miejsce pozostawienia powtórnego awiza. Z przepisu art. 44 § 3 k.p.a. wynika jedynie, że na podmiocie dokonującym doręczenia pisma ciąży obowiązek dokonania powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru pisma. Z przepisu tego nie wynika natomiast aby w stosunku do drugiego awiza operator pocztowy miał obowiązek podobnie jak w przypadku pierwszego awiza dokonać adnotacji o niedoręczeniu przesyłki na formularzu potwierdzenia odbioru wraz ze wskazaniem, gdzie zawiadomienie zostało umieszczone. Skarżący natomiast tylko z tego powodu wywodzi zarzut braku podstaw do skutecznego przyjęcia doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a skoro z adnotacji na formularzu potwierdzenia odbioru przesyłki nie wynika, gdzie przez operatora pocztowego zostało pozostawione drugie awizo - zawiadomienie o możliwości i terminie odbioru przesyłki. Pozostaje wyjaśnić skarżącemu, że w odniesieniu do drugiego zawiadomienia operator ma bezwzględny obowiązek pozostawienia zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w określonym terminie, przy czym wystarczającym potwierdzeniem tej czynności jest dokonanie wpisu na przesyłce, na której umieszcza się informacje odnośnie terminu pozostawienia drugiego zawiadomienia. W tej sprawie na formularzu potwierdzenia odbioru przesyłki zostały umieszczone wszystkie wymagane informacje w zakresie pierwszego zawiadomienia o możliwości jej odbioru, natomiast w przypadku drugiego zawiadomienia taka informacja została zawarta już tylko na kopercie przesyłki, informując o dokonaniu czynności powtórnego zawiadomienia oraz dacie tej czynności. Reasumując w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zasadny zarzut skarżącego, ze przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji nie została stronie skutecznie doręczona w tramach doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 11 sierpnia 2014 r. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.