II SA/Ol 1357/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze ( dalej jako Kolegium ), powołując się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a) ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012, poz. 1137 ze zm. – dalej jako p.r.d. ) i art. 136 ust. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierującymi pojazdami (Dz. U. 2015., poz. 155 j.t. – dalej jako ustawa. ), decyzją z dnia "[...]" - po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji nr "[...]" wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Starosty "[...]’ przez Specjalistę w Wydziale Komunikacji w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym kategorii B prawa jazdy - utrzymało w mocy w/w decyzję. Decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego i prawnego. W dniu 17 marca 2015 r. do Starostwa Powiatowego w "[...]" wpłynął wniosek Komendanta Wojewódzkiego Policji o sprawdzenie kwalifikacji kierującego pojazdem A. S., który od 17 marca 2014 r. dopuścił się wielokrotnego naruszenia przepisów i zasad ruchu drogowego, za które łącznie uzyskał 26 punktów karnych. Zawiadomieniem z dnia 19 marca 2015 r. Starosta ‘[...]" wszczął z urzędu postępowanie w tymże przedmiocie, by następnie decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", podjętą na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit b) p.r.d., skierować A. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego. Decyzja ta została doręczona skarżącemu w dniu 22 kwietnia 2015 r. i wskutek niewniesienia odwołania stała się w dniu 7 maja 2015 r. ostateczna. Następnie zawiadomieniem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Starosta "[...]" wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie cofnięcia A. S. uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym kategorii B, nr "[...]", nr druku "[...]". Decyzją z dnia "[...]", z upoważnienia Starosty "[...]" Specjalista w Wydziale Komunikacji, opierając się na art. 140 ust. 1 pkt 4 lit a) p.r.d., orzekł o cofnięciu A. S. uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B, nr "[...]", nr druku "[...]" wydanego przez Starostę "[...]". Uzasadniając podał, że do dnia rozstrzygnięcia A. S. nie poddał się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji, do czego został zobowiązany decyzją z dnia "[...]", która w ocenie organu stała się ostateczna w dniu 6 maja 2015 r. Odnosząc się do tez A. S. zawartych w jego piśmie z dnia 11 sierpnia 2015 r., podał, że nie podziela argumentacji, że skoro decyzja z dnia "[...]" o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji nie zawierała terminu do poddanie się owemu sprawdzeniu, to rzeczony obowiązek, bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych, można odsuwać w czasie jego wykonanie, bądź nie wykonać go w ogóle. W odwołaniu A. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania rozstrzygnięciu Kolegium zarzucił rażące naruszenie: a/ art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. i art. 20 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 p.r.d. w następstwie wydania decyzji przez podmiot nieuprawniony, tj. Starostwo Powiatowe w ‘[...]", b/ art. 80 k.p.a. poprzez: - dowolną ocenę materiału dowodowego w następstwie uznania, że strona nie podjęła czynności zmierzających do poddania się egzaminowi, podczas, gdy pobrała ona " Profil kandydata na kierowcę ", ustaliła przybliżony termin egzaminu z pracownikiem tut. Wydziału Komunikacji oraz realizuje szkolenie teoretyczne i praktyczne kierowcy, co dobitnie świadczy o czynnościach zmierzających do egzaminu, - dowolną ocenę stanu prawnego, gdyż w państwie prawa nie można wymagać od obywatela, aby ten domyślał się terminu, w jakim na zrealizować nałożony obowiązek, gdyż powinien być w tym zakresie co najmniej właściwie poinformowany, jak stanowi art. 9 k.p.a. Kolegium skarżoną decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" podzielając argumentację prawną organu I instancji w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy. Podało, że w ciągu roku A. S. uzyskał 25 punktów karnych, które stały się ostateczne i w związku z tym został skierowany na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji, zaś cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi było konsekwencją niezastosowania się do nałożonego obowiązku poddania się przedmiotowemu kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji do kierowania pojazdami. Odnosząc się do zarzutu wydania decyzji przez nieuprawniony organ Kolegium podało, że decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana przez Starostwo Powiatowe w "[...]", lecz przez Starostę ‘[...]", który upoważnił do wydania decyzji Specjalistę w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]". Dodało, że gdy odwołujący podda się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji i uzyska pozytywny wynik tego egzaminu, to organ przywróci mu uprawnienia. W skardze A. S. decyzji Kolegium zarzucił naruszenie: a/ art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 § 2 pkt 3 i 6 k.p.a. i art. 6 k.p.a. oraz art. 20 k.p.a. w zw. z art. 140 ust. 1 p.r.d. poprzez akceptację przez organ II instancji wydania decyzji w I instancji przez podmiot nieuprawniony, tj. Starostwo Powiatowe, b/ naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez - dowolną ocenę materiału dowodowego w sprawie w następstwie uznania, że nie podjął czynności zmierzających do poddania się egzaminowi, podczas, gdy pobrał " Profil kandydata na kierowcę ", ustalił przybliżony termin egzaminu z pracownikiem Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]" oraz realizuje szkolenie teoretyczne i praktyczne kierowcy, co dobitnie świadczy o czynnościach zmierzających do egzaminu, - dowolną ocenę stanu prawnego, gdyż nie można domagać się od obywatela, aby ten domyślał się terminu, w jakim ma zrealizować nałożony obowiązek. W tym zakresie winien być poinformowany przez organ, jak stanowi art. 9 k.p.a., czego zabrakło w decyzji z dnia "[...]" o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. A. S. podtrzymał skargę w piśmie z dnia 23 stycznia 2016 r., pomimo, że decyzją z dnia "[...]" z upoważnienia Starosty "[...]" Podinspektor w Wydziale Komunikacji Starostwa Powiatowego w "[...]" przywrócił skarżącemu uprawnienie do kierowania pojazdami mechanicznymi kategorii B, numer "[...]". W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumentację zawartą w kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W myśl art. 135 p.p.s.a. orzekanie następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sądowa kontrola przeprowadzona zgodnie z powyższymi regułami doprowadziła do uznania, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. Zgodnie z nim decyzję o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym wydaje starosta w razie niepoddania się sprawdzeniu kwalifikacji w trybie określonym w art. 114 ust. 1 pkt 1 p.r.d. Z kolei przywołany art. 114 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji podlega osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdem, skierowana decyzją starosty na wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, w razie przekroczenia 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 p.r.d. Wskazać należy, że art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. stanowi wyłącznie o skierowaniu kierowcy na kontrolne sprawdzenie jego kwalifikacji. W związku z powyższym, zgodnie z jednolitym obecnie orzecznictwem w tego rodzaju sprawach decyzja, o której mowa w art. 114 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. b p.r.d. rozstrzygać może wyłącznie o obowiązku poddania się sprawdzeniu kwalifikacji, a nie o terminie poddania się takiemu sprawdzeniu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1363/06, z dnia 30 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 960/06 i z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt I OSK 35/09 oraz z dnia 25 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 190/10 - opubl. w CBOSA). W konsekwencji brak podstawy prawnej do ustalenia terminu wykonania nałożonego obowiązku oznacza, że decyzja w zakresie określającym taki termin musi być uznana za wydaną bez podstawy prawnej zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2007 r. I OSK 1363/2006, z dnia 15 października 2009 r. I OSK 35/2009, z dnia 25 listopada 2010 r. I OSK 190/2010, oraz z dnia 12 maja 2011 r. I OSK 1066/2010 ( http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Słusznie zatem Starosta przyjął, że brak jest podstaw prawnych do określenia terminu sprawdzenia kwalifikacji w jego decyzji z dnia "[...]" o skierowaniu na taki egzamin. W konsekwencji zarzut skargi o niewskazaniu rzeczonej daty poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w przedmiotowej decyzji, z przyczyny powyżej podanej, nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie z przywołanym art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d., w razie nie poddania się obowiązkowi sprawdzenia kwalifikacji, organ wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Również ten przepis nie określa terminu sprawdzenie kwalifikacji kierowcy, a tym samym nie precyzuje, po jakim czasie od skierowania na egzamin, starosta może zastosować powyższą sankcję. Zasady dotyczące wykonalności decyzji administracyjnej zawierają przepisy art. 130 § 1 - 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016, poz. 23 j.t. – dalej jako k.p.a.). Wynika z nich, że decyzja staje się wykonalna - co do zasady, gdy stanie się ostateczna, chyba, że nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności, lub jej natychmiastowa wykonalność wynika z ustawy, ewentualnie gdy decyzja jest zgodna z żądaniem wszystkich stron. Zatem to właściwy do orzekania w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. starosta każdorazowo jest zobowiązany ocenić, czy w okolicznościach konkretnej sprawy można mówić o niewykonaniu przedmiotowego obowiązku, a w konsekwencji kiedy zostaną spełnione przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami. Strona powinna obowiązek, który na nią nałożono wykonać w najszybszym możliwym terminie (por. wyroki NSA z dnia 25 listopada I OSK 190/2010 oraz WSA w Kielcach z dnia 17 lutego 2010 r. II SA/Ke 18/2010 ( http:orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak już wskazano powyżej organ orzekający w trybie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. po stwierdzeniu, iż nie wykonano, nałożonego na kierowcę, ostateczną decyzją, obowiązku poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji zobowiązany jest orzec o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdem silnikowym. Jednakże kierując się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, w szczególności wynikającymi z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., 10 k.p.a. organ przed wydaniem decyzji o cofnięciu uprawnień, powinien wpierw ustalić, czy wykonanie tego obowiązku do dnia wydania decyzji było obiektywnie możliwe. Ustalenia te i ocena winny znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Rzeczonej oceny w skarżonej decyzji ( także w decyzji Starosty "[...]" ) zabrakło, jednak nie jest to uchybienie tego rodzaju, ażeby mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit c ) p.p.s.a. ). Decyzja Starosty "[...]" z dnia "[...]" o skierowaniu A. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji kierowcy w formie egzaminu państwowego została skarżącemu doręczona w dniu 22 kwietnia 2015 r. i stała się ostateczna w dniu 7 maja 2015 r. ( nie w dniu 6 maja 2015 r., jak twierdzi Starosta w jego decyzji z dnia "[...]" ). Z kolei decyzja tegoż Starosty z dnia "[...]" orzekająca o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii B została doręczona skarżącemu w dniu 31 maja 2015 r.. Powyższy czasookres, tj. niespełna 4 miesiące, w ocenie składu orzekającego Sądu, cechował się odpowiedniością w relacji do celu, tzn., że nie sposób twierdzić, iż był on niewspółmiernie krótki, by poddać się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. Zarzutu takowego, tj. nie adekwatności powyższego czasookresu względem zastrzeżonej czynności ( kontrolne sprawdzenie kwalifikacji ) skarżący nie podnosił. Należy bowiem rozróżnić zarzut niewskazania terminu poddania się kontrolnemu sprawdzeniu kwalifikacji kierowcy niezawartemu w decyzji z dnia "[...]", od czasookresu wyznaczonego tą decyzją i decyzją cofającą uprawnienia, gdyż nie są to synonimy tego samego pojęcia, jako, że pierwsze z nich jest instytucją materialnego prawa administracyjnego ( termin ), drugie zaś konsekwencją uprawomocnienia się orzeczenia. Zatem, jak podano powyżej, do wydania decyzji o cofnięciu prawa jazdy na podstawie art. 140 ust. 1 pkt 4 lit. a p.r.d. niezbędna jest ostateczna decyzja o skierowaniu na egzamin kontrolny ( wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r., I OSK 365/10, Rzeczposp. PCD 2011/9/3 ). W konsekwencji zarzut skargi w tym zakresie nie może zostać uwzględniony. Sformułowana przez skarżącego teza, iż skoro decyzja nie określa terminu, w którym obowiązek ma zostać wykonany, to tym samym można bez jakichkolwiek negatywnych konsekwencji prawnych odsuwać w czasie jego wykonanie, bądź nie wykonać go w ogóle, nie może podlegać akceptacji. Odnośnie zaś wydania decyzji przez organ nieuprawniony, tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, czyli wadę nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., to zarzut w tej mierze prima facie nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie skarżącego przejawia się on w wydaniu decyzji z dnia "[...]" przez Starostwo Powiatowe w "[...]", a nie przez Starostę "[...]". Stosownie do art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym ( Dz.U. 2015., poz. 1445 j.t. – dalej jako u.s.p. ) w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości powiatu decyzje wydaje starosta, chyba że przepisy szczególne przewidują wydawanie decyzji przez zarząd powiatu. Fakt, iż obowiązujące przepisy wprowadzają (jako zasadę) wydawanie decyzji administracyjnych przez starostów nie oznacza wcale, iż kompetencje te wykonują oni osobiście. Zgodnie z art. 38 ust. 2 u.s.p. oraz art. 268a k.p.a. starosta może upoważnić m. in. pracowników starostwa do wydawania takich decyzji w jego imieniu. Osoba upoważniona działa na rachunek i odpowiedzialność starosty, co ma ten skutek, że starosta będzie związany decyzjami wydanymi z jego upoważnienia. Innymi słowy mamy tu do czynienia jedynie z dekoncentracją jego uprawnień. Jedyną natomiast wskazówką potwierdzającą wydanie decyzji z upoważnienia starosty w samej treści decyzji, będzie podpis pod decyzją upoważnionego urzędnika z klauzulą "z upoważnienia starosty". Oznacza ona jednocześnie, iż urzędnik ten działa "dla starosty", a nie "zamiast starosty". Nie ulega więc w takim przypadku zmianie oznaczenie organu wydającego decyzję, którym pozostaje zawsze starosta, a nie konkretny pracownik czy "starostwo". Taka też sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż decyzja z dnia "[...]" cofająca uprawnienie do kierowania pojazdami została wydana z upoważnienia Starosty "[...]" przez Specjalistę w Wydziale Komunikacji. Skarżącemu należy jednak przyznać rację, że art. 107 § 1 k.p.a. stanowi, że decyzja winna zawierać m.in. oznaczenie organu wydającego decyzję, a nie oznaczenie urzędu tego organu, co jest w dalszym ciągu powszechnie spotykaną ( acz niewłaściwą ) praktyką oznaczania decyzji administracyjnych. Nie zmienia to jednak faktu, że rzeczona decyzja została wydana przez Starostę "[...]", czyli przez organ właściwy rzeczowo, a tylko błędnie oznaczony w nagłówku decyzji, w przeciwieństwie do oznaczenia organu w decyzji z dnia "[...]" o skierowaniu na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w formie egzaminu państwowego. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.