II SA/Ol 137/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" na decyzję Wojewody "[...]" z dnia 28 stycznia 2019 r., nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 9 czerwca 2017 r. Starosta "[...]" (dalej jako: "Starosta" lub "organ pierwszej instancji"), po rozpatrzeniu wniosku "[...]" (dalej jako: "skarżący" lub "inwestor"), zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę konstrukcji dachu na istniejącym budynku, "[...]" . Postanowieniem z dnia 16 listopada 2017 r., Starosta wznowił, na wniosek "[...]" (dalej jako "wnioskodawca"), postępowanie zakończone powyższą decyzją. Następnie, powołując się na art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), decyzją z dnia 12 marca 2018 r., Starosta "[...]" uchylił pozwolenie na budowę i umorzył wznowione postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" wszczął postepowanie naprawcze w związku z dokonaniem przez skarżącego przy realizacji przedmiotowej inwestycji istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowanego. Postanowieniem z dnia 21 listopada 2018 r., PINB wstrzymał prowadzone roboty budowlane i nałożył na skarżącego obowiązek wykonania i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Starosta ocenił, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Po rozpoznaniu odwołania wnioskodawcy od powyższej decyzji, Wojewoda "[...]" (dalej jako: "Wojewoda" lub "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 28 września 2018 r., uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda zarzucił m.in., że kwestionowaną decyzją organ pierwszej instancji połączył sprawę o uchylenie własnej decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego oraz postepowanie wznowieniowe dotyczące tej decyzji. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji nie ustalił, czy wnioskodawca rzeczywiście legitymuje się przymiotem strony we wszczętym postępowaniu. Decyzją z dnia 14 grudnia 2018 r., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia 9 czerwca 2017 r. z uwagi na brak podstawy do wznowienia postępowania, przewidzianej w art. 145 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.". W uzasadnieniu decyzji Starosta podał, że wnioskodawca jest właścicielem działki graniczącej bezpośrednio z terenem inwestycji objętej spornym pozwoleniem na budowę. Ocenił, że działka ta nie znajduje się jednak w obszarze oddziaływania tej inwestycji. Pozwolenie na budowę dotyczyło bowiem wyłącznie zmiany konstrukcji dachu istniejącej części budynku, dlatego do obszaru oddziaływania nie wprowadzono nowych ograniczeń związanych z tym obiektem. Projekt budowlany zatwierdzony w decyzji o pozwoleniu na budowę został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, a projektanci złożyli oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego. Starosta zaznaczył, że projektant wskazał, iż przyjęte w projekcie budowlanym rozwiązania przestrzenne, funkcjonalne i techniczne nie mają wpływu na środowisko przyrodnicze, zdrowie ludzi oraz inne obiekty budowlane. Zatem, na etapie postępowania o pozwoleniu na budowę nie było podstaw do uznania, że działka wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Samo sąsiedztwo z nieruchomością nie jest powodem, w ocenie organu, do uznania wnioskodawców za stronę postępowania. Organ pierwszej instancji dodał, że załączona do projektu budowlanego decyzja Wójta Gminy "[...]" z dnia 5 marca 2012 r. o ustaleniu warunków zabudowy dotyczy zamierzenia, niezwiązanego z przedmiotowym projektem budowlanym. W niniejszej sprawie, dotyczącej przebudowy konstrukcji dachu na istniejącym budynku nie jest wymagana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Starosta ocenił również, że uszkodzenie dachu budynku zlokalizowanego na sąsiedniej działce, stanowiącej własność "[...]" i częściowo na działce inwestora, nie stanowią podstawy do wznowienia postępowania przewidzianej w art. 145 § 1 K.p.a. Stwierdził, że kwestią istotną, lecz niestanowiącą zagadnienia wstępnego przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie postępowania jest wszczęcie i prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania naprawczego w sprawie rozbudowy budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce inwestora, które jednak zostało zawieszone. W złożonych odwołanych, "[...]" i wnioskodawca zarzucili m.in., że organ pierwszej instancji błędnie uznał, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na sąsiedniej działce, a także, że pominął, iż niemożliwe jest wykonanie rekonstrukcji dachu na zapadającym się drewnianym budynku, gdy z projektu wynika, że dotyczy on nadbudowy i rozbudowy budynku. Decyzją z dnia 28 stycznia 2019 r., Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że wskazany w powyższym przepisie zwrot "brał udział w sprawie" oznacza podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Wynikający z tego przepisu obowiązek wyłączenia pracownika dotyczy sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio dany pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli w postępowaniu zwykłym lub nadzwyczajnym. Wojewoda stwierdził, że zarówno zaskarżoną decyzję, jak i decyzję z dnia 9 czerwca 2017 r. podpisał "[...]" , Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, działający z upoważnienia Starosty "[...]" . Z powyższego wynika zatem, że przy wydawaniu obu decyzji brał udział ten sam pracownik, który podpisał obie decyzje z upoważnienia organu - Starosty "[...]" . Wojewoda podkreślił, że wynikająca z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie jej wpływ na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazana okoliczność, w ocenie organu odwoławczego, uzasadniała wydanie rozstrzygnięcia w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż organ odwoławczy ma obowiązek uchylić decyzję w zwykłym toku instancji, gdy obarczona jest wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, chyba że brak ten można było usunąć w postępowaniu odwoławczym. Dodał, że z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, nie mógł ocenić merytorycznych zarzutów odwołania. W sprzeciwie, złożonym do tut. Sądu, inwestor zarzucił powyższej decyzji Wojewody naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Skarżący przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w sprawie i ocenił, że decyzję wydał właściwy organ administracji, gdyż działający z upoważnienia Starosty naczelnik był osobą właściwą do wydania decyzji, skoro wcześniej wydawane przez organ decyzje w tej sprawie też były podpisywane przez tego samego naczelnika. Dodał, że pozwolenie na budowę nie było zaskarżone, dlatego art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. w tej sprawie nie ma zastosowania. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Należy ponadto podnieść, że w myśl art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględnia sprzeciw od decyzji i uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienia od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). W niniejszej sprawie bezsporne jest, że ocenianą w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję z dnia 9 czerwca 2017 r., którą organ pierwszej instancji zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę, jak i wydaną po wznowieniu postepowania decyzję organu pierwszej instancji z dnia 14 grudnia 2018 r., podpisał "[...]" , Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa, działając z upoważnienia Starosty "[...]" . Prawidłowo Wojewoda ocenił, że powyższe narusza art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Należy podnieść, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika organu jest zapewnienie realizacji zasady prawdy obiektywnej, przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygania sprawy przez pracownika organu administracji lub sam organ. Instytucja ta ma na celu urzeczywistnienie, na gruncie postępowania administracyjnego, zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (W. Chróścielewski, Glosa do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ZNSA 2007/3, s.137). Cytowany wyżej przepis nie wymaga niewątpliwie wyłączenia pracowników organów pierwszej instancji na etapie ponownego rozpatrzenia sprawy, po uchyleniu poprzedniego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy. Ponownie rozpatrzenie sprawy nie jest bowiem udziałem w "wydaniu zaskarżonej decyzji" (zob. wyrok NSA z 5 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 446/15, CBOSA). Przepis ten stosuje się bowiem jedynie do sytuacji, gdy ta sama osoba uczestniczy w wydaniu decyzji w sprawie zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, jak i w postępowaniu prowadzonym przez organ odwoławczy, a także do przypadków, kiedy zaskarżenie decyzji ostatecznej realizowane jest w trybach nadzwyczajnych (zob. np. NSA w wyroku z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 1699/11, wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r., sygn. akt II GSK 135/15, CBOSA). Przyjąć więc należy, że zawarte w art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. określenie "brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" dotyczy również pracownika orzekającego w postępowaniu w trybie wznowienia postepowania, jeżeli wcześniej brał on udział w wydaniu decyzji będącej przedmiotem kontroli w trybie nadzwyczajnym. Wznowienie postępowania może bowiem doprowadzić do uchylenia decyzji wydanej w trybie zwykłym i ponownego merytorycznego załatwienia sprawy. Wobec powyższego, prawidłowo Wojewoda ocenił, że pracownik organu administracji, który podpisał jako osoba upoważniona, pierwotną decyzję rozstrzygającą sprawę nie może następnie brać udziału w kolejnym etapie postępowania – nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem o wznowienie postepowania, w którym oceniana jest prawidłowość uprzednio podjętej decyzji i wydawane jest ponowne rozstrzygnięcie. Zasadnie zatem Wojewoda uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi z uwagi na stwierdzone uchybienie polegające na naruszeniu art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Należy też podzielić stanowisko, że naruszenie takie stanowi podstawę do wznowienia postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Ta zaś okoliczność skutkuje koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. Stwierdzonego naruszenia nie może bowiem konwalidować organ odwoławczy, gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, określonej w art. 15 K.p.a., przez rozstrzygnięcie sprawy wyłącznie przez organ drugiej instancji. W związku z tym zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za prawidłowe. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., orzeczono o oddaleniu sprzeciwu jako bezzasadnego.