II SA/Ol 1399/12

Dnia 31 stycznia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant referent-stażysta Anna Zofia Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 roku sprawy ze skargi Spółki A na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych" oddala skargę. Uchwałą nr XVIII/455 z dnia 18 września 2012 r. Rada Miejska w E. zmieniła § 5 załącznika uchwały w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych. We wskazanym przepisie po pkt 2, w którym wymieniono zadania zakładu budżetowego, dodano pkt 2a w brzmieniu: "administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina Miasto E. posiada udziały". W złożonej skardze "[...]" (powoływana dalej jako "Spółka" lub skarżąca) zarzuciła, że powyższa uchwała narusza jej interes prawny. Podniosła, że od wielu lat prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zarządzania i administrowania nieruchomościami, a powierzenie zakładowi budżetowemu kompetencji do prowadzenia działalności gospodarczej w zakresie wykraczającym poza sferę zadań użyteczności publicznej prowadzi do dyskryminowania innych przedsiębiorców działających na tym rynku. Zdaniem skarżącej przejawia się to m.in. w możliwości dofinansowania zakładu budżetowego ze środków publicznych. Podniosła ponadto, że Zarząd Budynków Komunalnych może wykorzystać uprawnienia właścicielskie, o których mowa w ustawie o własności lokali, m.in. przez przeprowadzenie kontroli w celu zakłócania pracy prywatnych zarządców i administratorów nieruchomościami oraz podpatrywania i zapożyczania rozwiązań przyjętych przez nich, a stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżąca wywiodła, że zaskarżona uchwała nie określa, na czym miałoby polegać administrowanie nieruchomościami przez Zarząd Budynków Komunalnych, co może prowadzić do faktycznego sprawowania przez Gminę zarządu w rozumieniu art. 20 ustawy o własności lokali. Spółka zaznaczyła, że Gmina nie ponosiłaby jednak odpowiedzialności z tytułu zarządzania nieruchomością wspólną, lecz osoby będące członkami zarządu wspólnoty, co jest niepożądane. Ponadto, uchwała prowadzi do dyskryminacji prywatnych przedsiębiorców przez zaniechanie przez podmiot publiczny kształtowania warunków równości i konkurencyjności na rynku zarządzania nieruchomościami. Uchwalenie skarżonej uchwały, w ocenie Spółki, przeczy zasadom równości i konkurencyjności. ZBK jako zakład budżetowy będzie miał uprzywilejowana pozycję względem prywatnych przedsiębiorców z uwagi na możliwość dofinansowania zakładu budżetowego ze środków publicznych i możliwość kontroli zarządców przez ZBK. Prowadząc działalność komercyjną w formie zakładu budżetowego, Gmina ma możliwość zmonopolizowania rynku. Zarzuciła ponadto, że kwestionowana uchwała nadała gminie kompetencje, których nie przewidział żaden przepis ustawy. Zarządzanie nieruchomościami prywatnymi, wchodzącymi w skład wspólnot mieszkaniowych, nie stanowi wykonywania zadań o charakterze użyteczności publicznej. Działania takie nie odnoszą się bowiem do ogółu mieszkańców i nie stanowią usług powszechnie dostępnych, polegających na bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniu zbiorowych potrzeb. Ponadto skarżąca wskazała, że Rada Miejska z założenia traktuje czynności przewidziane w uchwale jako czynności o charakterze przejściowym, co również wyklucza charakter użyteczności publicznej tych działań, które zakładają trwałość i nieprzerwany charakter. Działalność, o jakiej mowa w uchwale ma charakter komercyjny, a prowadzenie jej w formie zakładu budżetowego rażąco narusza interes prawny przedsiębiorców świadczących usługi tego typu na terenie gminy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w E. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że zgodnie z art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, w tym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Przypomniała, że zadaniami użyteczności publicznej, stosownie do art. 9 powołanej ustawy, są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Rada wywiodła z treści powyższych przepisów oraz treści art. 18 ust. 1, art. 19 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, że administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych mieści się w zakresie zadań własnych gminy. Wobec tego administrowanie wspólnotami mieszkaniowymi, w których Gmina E. jest współwłaścicielem, mieści się również w zakresie zadań o charakterze użyteczności publicznej, gdyż jak stanowi art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, zadaniami o charakterze użyteczności publicznej są zadania własne gminy, określone w art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Gospodarka komunalna nie jest tożsama z działalnością gospodarczą, gdyż nie ma celu zarobkowego, musi też mieścić się w ramach działalności komunalnej, a jednym z jej zadań jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty. Wobec tego administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina Miasto E. posiada udziały, jako zadanie własne tej gminy, nie będzie przedmiotem działalności gospodarczej, z tego też względu gmina i podmioty zajmujące się zawodowo zarządzaniem nieruchomościami nie będą wobec siebie konkurencyjne. Powyższe powoduje, że administrowanie nieruchomościami może być wykonywane w formie samorządowego zakładu budżetowego. Organ gminy wskazał ponadto, że nie jest możliwe sprawowanie zarządu nieruchomością wspólną przez ZBK, gdyż członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna. W piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. skarżąca powtórzyła zarzuty dotyczące naruszenia zakazu prowadzenia działalności komercyjnej przez gminę w formie zakładu budżetowego. Rada Miejska w E. w piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2013 r. - uzupełnienie odpowiedzi na skargę, podtrzymała swoje stanowisko i zarzuciła ponadto, że skarżąca nie wykazała, aby przedmiotowa uchwała naruszała jej interes prawny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejska w E. nr XVIII/455 z dnia 18 września 2012 r. zmieniająca uchwałę w sprawie utworzenia zakładu budżetowego pod nazwą "Zarząd Budynków Komunalnych". Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przewidziana w cytowanym przepisie instytucja skargi na uchwałę organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej stwarza możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. W instytucji tej połączono kryteria dwu odrębnych konstrukcji prawnych wyznaczających zakres kontroli sądu administracyjnego nad działalnością uchwałodawczą organów gmin - niezgodność uchwały z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy bądź innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą związany prawnie w inny sposób (zob. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 19 września 1994 r., sygn. W 5/9, OTK 1994 r., cz. II, poz. 44 i z 4 listopada 2003 r., sygn. SK 30/02, OTK –A 2003/8/84). Nie budzi zatem wątpliwości, że prawo do wniesienia skargi na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, przysługuje tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały tą uchwałą naruszone. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Wobec powyższego, warunkiem uznania legitymacji skarżącej było wykazanie, że jej prawnie chroniony interes został naruszony. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że cytowany wyżej art. 101 ust. 1 wymaga po stronie skarżącego wykazania, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie, albo jako indywidualnego podmiotu, albo jako członka określonej wspólnoty samorządowej. Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Pojęcie interesu prawnego należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem (por. W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje zatem wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok NS z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. Oznacza to, że nie jest możliwe opieranie go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 304/08, LEX nr 505982 i z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 280/08, LEX nr 505982). Uprawnienie wynikające z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Podzielić należy stanowisko Rady Miejskiej w E., że w rozpoznawanej sprawie skarżąca nie wykazała naruszenia własnego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Kwestionowaną uchwałą Rada Miejska rozszerzyła zadania zakładu budżetowego - Zarządu Budynków Komunalnych o administrowanie nieruchomościami wspólnot mieszkaniowych, w których Gmina Miasto E. posiada udziały. Skarżąca wskazała, że realizacja powyższego uprawnienia naruszy równość i konkurencyjność prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na zarządzaniu nieruchomościami, którą to działalność skarżąca wykonuje od wielu lat. Jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego musi być powiązane ze wskazaniem, jakie przepisy zostały naruszone, co w konsekwencji naruszyłoby interes prawny lub uprawnienia skarżącego. Skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa materialnego, z którego wynikałoby jej uprawnienie, które skarżona uchwała naruszałaby. Powołane w skardze przepisy art. 7 ustawy o gospodarce komunalnej oraz art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 1 i art. 9 ustawy o samorządzie gminnym nie kształtują sytuacji prawnej spółki, lecz regulują zadania gminy i formę, w jakiej powinny być one wykonywane. Przepisy te nie stanowią więc źródła jakichkolwiek praw Spółki. Wyjaśnić należy, że przepis prawa ustanawia interes prawny jednostki, jeżeli na jego podstawie organ administracji publicznej kształtuje prawa lub obowiązki jednostki o charakterze publicznoprawnym. Dodać też trzeba, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości czy zasad prawa. O tym, czy jednostka ma w danej sprawie konkretny, indywidualny, aktualny i obiektywny interes prawny, przesądzają bowiem konkretne przepisy prawa, które co już wyżej zaznaczono, mogą być zamieszczone także w ustawach ustrojowych i procesowych. Z tego względu również wskazany przez skarżącą art. 103 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie mógł zostać naruszony zaskarżoną uchwałą. Przepis ten stanowi, że państwo stwarza, z poszanowaniem zasad równości i konkurencji, korzystne warunki dla funkcjonowania i rozwoju mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w szczególności przez: inicjowanie zmian stanu prawnego sprzyjających rozwojowi mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców, w tym dotyczących dostępu do środków finansowych pochodzących z kredytów i pożyczek oraz poręczeń kredytowych; wspieranie instytucji umożliwiających finansowanie działalności gospodarczej na dogodnych warunkach w ramach realizowanych programów rządowych; wyrównywanie warunków wykonywania działalności gospodarczej ze względu na obciążenia publicznoprawne; ułatwianie dostępu do informacji, szkoleń oraz doradztwa; wspieranie instytucji i organizacji działających na rzecz przedsiębiorców; promowanie współpracy mikroprzedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców z innymi przedsiębiorcami polskimi i zagranicznymi. Cytowany przepis stanowi wyłącznie generalną normę o charakterze deklaratoryjnym, nakładającą określone zadania na organy państwowe i wyznaczającą kierunek ich działania. Nie może zatem być źródłem interesu prawnego Skarżącej, gdyż nie wynika z niego żadne uprawnienie skarżącej ani jej obowiązek. W skardze powołano ponadto art. 3 i art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, które definiują pojęcie czynów nieuczciwej konkurencji i przewidują ochronę informacji poufnych przedsiębiorstwa. Powyższe przepisy nie przyznają jednak skarżącej konkretnych uprawnień, których naruszenie mogłoby stanowić źródło interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Podjęcie zaskarżonej uchwały nie narusza tajemnicy przedsiębiorstwa skarżącej, nie zmienia też z oczywistych względów ustawowego zakresu czynów niedozwolonych. Zaznaczyć dodatkowo należy, że stan zagrożenia naruszeniem nie legitymuje wniesienia skargi, z tego względu w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, LEX nr 194894). Skarżąca naruszenia tych przepisów upatruje zaś w przyszłym niezgodnym z prawem, sposobie realizacji zadania nałożonego zaskarżoną uchwałą na zakład budżetowy. Z argumentacji zawartej w skardze i piśmie procesowym z dnia 15 stycznia 2013 r. wynika, że uchwała może naruszać wyłącznie interes faktyczny skarżącej, gdyż jej wykonanie może skutkować zmniejszeniem obszaru działalności Spółki i w konsekwencji utratą części dochodów. Interes faktyczny nie znajduje jednak ochrony prawnej w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Podmiot, który nie ma interesu prawnego nie może poszukiwać ochrony na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W świetle tej normy prawnej nie jest bowiem wystarczające powoływanie się na niezgodność zaskarżonego aktu z prawem. Stwierdzenie braku interesu prawnego skarżącego skutkuje oddaleniem skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 6 października 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05). Mając powyższe na uwadze, wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić.