II SA/Ol 145/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2019 r. sprawy ze skargi K. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych akt sprawy wynika, że K Z zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w B (dalej jako: PUP) w dniu "[...]"r. Oświadczyła, że od dnia "[...]"r. do dnia "[...]"r. otrzymywała specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad ojcem Z Z, obecnie nie pobiera zasiłku, ponieważ ojciec zmarł. Decyzją z dnia "[...]" r. nr. "[...]" Starosta B orzekł o uznaniu K Z z dniem "[...]"r. za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych, powołując się na art. 71 ust. 2 pkt. 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1149 ze zm.), dalej jako: "u.p.z.i.r.p.". W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 71 ust.2 pkt. 9 tej ustawy prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych oraz w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres co najmniej 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłku dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Z posiadanych dokumentów wynika, że w dniu rejestracji zainteresowana spełniała warunki uznania za osobę bezrobotną, jednakże nie posiada okresu uprawniającego do przyznania prawa do zasiłku, albowiem utrata świadczenia z tytułu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad Z Z nie była spowodowana śmiercią osoby nad którą opieka była sprawowana. Od decyzji tej skarżąca złożyła odwołalnie, w którym zakwestionowała wydane rozstrzygnięcie. Wyjaśniła m.in. że jej świadczenie nie zostało przedłużone tylko z powodu opieszałości działania organów. Podkreśliła, że wszystkie okoliczności sprawy wskazują, że w przypadku merytorycznego rozpatrzenia sprawy doszło by do kontynuacji jej uprawnienia do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Podała, że bez jej winy nie została zachowana ciągłość jej świadczenia i nie może to rzutować na jej sytuację. Z uwagi na powyższe okoliczności odmowę przyznania jej zasiłku uznała za nieuzasadnioną. Decyzją z dnia "[...]"r. nr "[...]" Wojewoda W, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2096) w związku z art. 10 ust. 7 pkt 2 i art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1149 z późn.zm), orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podkreślono, że dla rozstrzygnięcia spornej kwestii zasadnicze znaczenie ma treść art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. Wyjaśniono, iż aby skarżąca mogła uzyskać prawo do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy, musiałyby zostać spełnione dwa warunki: skarżąca musiała pobierać specjalny zasiłek opiekuńczy przez 365 dni w okresie 18 miesięcy bezpośrednio przed dniem zarejestrowania jako osoba bezrobotna, a także utrata prawa do tego świadczenia musiałaby zostać spowodowana śmiercią ojca skarżącej. Tymczasem z akt postępowania wynika, że spełniony został pierwszy warunek, co skarżąca udokumentowała zaświadczeniem GOPS w B z "[...]"r. potwierdzającym okres pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego. Prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie ustało jednak z powodu śmierci osoby, nad którą sprawowana była opieka, bowiem prawo do zasiłku przysługiwało skarżącej do dnia "[...]"r., natomiast ojciec, nad którym sprawowała opiekę zmarł w dniu "[...]"r. Wprawdzie do PUP w dniu "[...]"r. wpłynęło pismo Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B zaświadczające, że "[...]"r. Z Z złożył wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz, że postępowanie w tej sprawie zostało umorzone w dniu "[...]"r. w związku ze śmiercią wnioskodawcy, jednakże podkreślono, że art. 72 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. łączy prawo do zasiłku dla bezrobotnych z pobieranym specjalnym zasiłkiem opiekuńczym, a nie samym faktem sprawowania opieki. Jednocześnie momentem końcowym pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego istotnym z punktu widzenia osoby która sprawowała opiekę jest tylko i wyłącznie śmierć osoby nad którą sprawowano opiekę. Ustawodawca nie powiązał w zakresie prawa do zasiłku dla bezrobotnych żadnych skutków prawnych z sytuacją, gdy utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nastąpiła wcześniej, niż śmierć osoby, nad którą sprawowana była opieka. Dlatego też fakt, że wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego złożony w dniu "[...]"r., na prośbę strony, pozostaje bez rozpoznania nie ma znaczenia dla jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wywiodła K Z, zarzucając decyzji naruszenie: - art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na dokonaniu wyłącznie wykładni językowej ww. przepisu z jednoczesnym pominięciem celu wprowadzenia możliwości nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych przez osobę pobierającą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną; - art. 8 k.p.a. tj. zasady zaufania obywateli do organów państwa, poprzez potraktowanie skarżącej w sposób mniej korzystny niż inne podmioty prawa w podobnej sytuacji. Z uwagi na powyższe skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i uznanie jej za osobę bezrobotną oraz przyznanie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu skargi przedstawiła okoliczności wprowadzenia w życie art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., na mocy art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1940). Uwzględniając cel wprowadzonej regulacji nie sposób uznać by śmierć ojca skarżącej w okresie, gdy oczekiwała na ponowne przyznanie świadczenia, stanowiło przeszkodę w spełnieniu przesłanek uprawniających do nabycia przez nią prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Podkreśliła, że specjalny zasiłek opiekuńczy pobierała do dnia "[...]" r., zaś już "[...]"r., został przez jej ojca złożony wniosek o wydanie kolejnego orzeczenia o niepełnosprawności. Zarówno skarżąca, jak i jej ojciec, nie mieli wpływu na to, że termin badania przez orzecznika został wyznaczony dopiero na dzień "[...]" r. Okoliczność ta nie spowodowała, że przestała zajmować się ojcem, a wręcz przeciwnie w sposób ciągły, nieprzerwanie sprawowała opiekę nad nim. Podkreśliła, że w okolicznościach sprawy odmowa przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego powodu, że śmierć ojca nastąpiła już po upływie okresu pobierania zasiłku w oparciu o uprzednią decyzję, a przed wydaniem kolejnej decyzji w tym przedmiocie, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP), albowiem nie powinna ona ponosić konsekwencji działań organów administracji, w sytuacji gdy wniosek o ustalenie prawa do zasiłku został przez nią złożony przed wygaśnięciem poprzedniego uprawnienia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2018r., poz. 2107) oraz art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302, z późn.zm) dalej: p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że odmawiając skarżącej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych organy ograniczyły się jedynie do wykładni językowej (gramatycznej) art. 71 ust. 2 pkt 9 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1149 z późn.zm.), dalej: u.p.z.i.r.p., a taki rodzaj wykładni tego przepisu nie jest wystarczający do prawidłowego odkodowania intencji ustawodawcy w okolicznościach niniejszej sprawy. W kontekście dyrektyw interpretacyjnych, jakie winny być uwzględniane przy analizie tego przepisu, wskazać należy na stanowisko NSA wyrażone w wyroku z 16 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OSK 93/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano, że "wykładnia językowa musi być uwzględniona wraz z wykładnią systemową i wykładnią funkcjonalną. Obowiązek takiej wykładni wynika z wartości przyjętych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, która chroniąc prawa jednostki, stanowi też o prawie jednostki do działania organów państwa rzetelnie, sprawnie." W uchwale zaś Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 8/09, publ. ONSAiWSA 2010, nr 2, poz. 21) wskazano, że "większość normatywnych teorii wykładni, nawet wówczas, gdy wykładnia językowa doprowadzi do ustalenia jednego językowo możliwego znaczenia normy, postuluje sprawdzenie przez inne rodzaje wykładni". Natomiast w uchwale Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2011 r. (sygn. akt II FPS 8/10, publ. ONSAiWSA 2011, nr 3, poz.47) wyjaśniono, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. postanowienie SN z dnia 26.04.2007r., sygn. akt I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 09.04.2009r., sygn. akt II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19.11.2008r., sygn. akt II FSK 976/08, z dnia 2.02.2010r., sygn. akt II FSK 1319/08, z dnia 02.03.2010r., sygn. akt II FSK 1553/08, dostępne CBOSA oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83). Żaden przepis prawa nie jest bowiem oderwaną jednostką, lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010., s. 152 i n.). Mając na uwadze powyższe stwierdzić pozostaje, że analiza treści art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. prócz argumentów językowych uwzględniać winna argumenty natury systemowej i celowościowej, na co zwrócono uwagę w wyrokach: WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 596/18, czy WSA w Szczecinie z dnia 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1405/17 (dostępne w CBOSA). To zaś prowadzić musi do korekty wyników jakie daje prosta interpretacji językowa ww. przepisu. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wykorzystanie reguł wykładni systemowej (a więc uwzględniającej m.in. pionowe relacje zachodzące między obowiązującymi przepisami prawa) winno prowadzić do uzyskania wzoru o treści zgodnej z normami konstytucyjnymi. Należy rozumieć to jako zgodność ze wzorem zrekonstruowanym z odpowiedniego przepisu (przepisów) konstytucyjnego. Proces wykładni uwzględniać winien zatem "test konstytucyjności" pozwalający ustalić czy ustalone znaczenie przepisu prawnego nie stoi w sprzeczności z wartościami konstytucyjnymi. Proces ten powiązany może być także z tzw. wykładnią systemowo-aksjologiczną tj. badaniem zgodności ustalonego znaczenia przepisu z podstawowymi zasadami prawa (lub danej jego gałęzi). W niniejszej sprawie jako punkt odniesienia w procesie wykładni art. art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. traktować należy art. 32 Konstytucji RP i wyrażoną w nim zasadę równości, a także art. 67 Konstytucji RP i wyrażone w nim prawo do zabezpieczenia społecznego oraz art. 8 k.p.a. i wyrażoną w nim zasadę zaufania obywatela do państwa. Dokonując interpretacji przepisu, nie można również abstrahować od jego funkcji i celów jakim realizacji służyć miała norma prawna. Jest to szczególnie istotne, gdy analizowana norma oparta jest o przepisy wprowadzone w nieodległej przeszłości, gdy cele wprowadzenia danej regulacji uznane są za aktualne a okoliczności społeczno-gospodarcze nie uległy takim przemianom, które ograniczyłyby aktualność argumentów podnoszonych w procesie legislacyjnym. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na ustalenia faktyczne, które stanowią o kontekście interpretacyjnym. Wykładnia jaka dokonywana jest w procesie stosowania prawa, a więc transformacji normy o charakterze generalno-abstrakcyjnym na akt indywidualny i konkretny uwzględniać musi okoliczności faktyczne sprawy. Poza sporem pozostaje, że prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego przysługiwało skarżącej do dnia "[...]" r., natomiast ojciec nad którym sprawowała opiekę zmarł w dniu "[...]" r. Z akt sprawy wynika również, że skarżąca podjęła ze stosownym wyprzedzeniem starania o przedłużenie/odnowienie uprawnienia do ww. świadczenia, a sprawa ta właśnie na skutek śmierci jej ojca nie została rozpatrzona. To zmarły ojciec w czasie, gdy legitymował się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, złożył kolejny wniosek, o którym mowa w § 15 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz. U. z 2018 r. poz. 2027 z późn. zm.). Jednak w związku ze śmiercią ojca skarżącej, Powiatowy Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w B zobligowany był, na podstawie § 12 pkt 1 tego rozporządzenia, wydać orzeczenie o umorzeniu postępowania z tej przyczyny. Rozstrzygnięcie to pociągnęło za sobą konsekwencje, gdyż kolejne organy tj. działający z upoważnienia Wójta Gminy B Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B nie mógł wydać decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania określonego świadczenia od dnia "[...]" r., a więc przedłużyć świadczenia z którego korzystała już skarżąca na okres od wygaśnięcia poprzedniego uprawnienia do dnia śmierci osoby objętej opieką. W konsekwencji organy orzekające o przyznaniu skarżącej zasiłku dla bezrobotnych uznały, że brak jest materialnoprawnych podstaw do zaliczenia okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, skoro utrata prawa do tego zasiłku wiązała się z upływem terminu, na który został przyznany, a nie śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Wyjaśnić pozostaje nadto, że praktyka działań organów orzeczniczych, w zakresie zachowania ciągłości orzeczeń o niepełnosprawności pokazuje, że powiatowy zespół do spraw orzekania o niepełnosprawności może przyjąć wniosek o wydanie orzeczenia osobie posiadającej ważne orzeczenie wydane na czas określony, jednakże nie może, co do zasady, rozpatrzyć tego wniosku, przed upływem terminu ważności wydanego wcześniej orzeczenia. Organy stoją bowiem na stanowisku, że "wydanie nowego orzeczenia o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności w okresie ważności dotychczasowego prowadziłoby do sytuacji istnienia w tym samym czasie dwóch decyzji dotyczących statusu osoby niepełnosprawnej i w konsekwencji oznaczałoby nieważność powyższych decyzji. Nie ma przy tym znaczenia, jaki okres pozostał do upływu terminu ważności posiadanego orzeczenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z 22 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 1405/17). W tym miejscu należy wskazać na wzajemną relację pomiędzy postępowaniami dotyczącymi orzeczenia o stopniu niepełnosprawności osoby objętej opieką, postępowania dotyczącego przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego oraz postępowania w zakresie ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy. Wprawdzie świadczenia przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 2220) tj. zasiłek pielęgnacyjny, specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie pielęgnacyjne - uzależnione są m.in. od legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami, to nie budzi wątpliwości, że prawo do uzyskania jednego spośród wskazywanych świadczeń jest pochodne i ściśle powiązane z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Nadto nie ma sporu co do tego, iż orzeczenie o niepełnosprawności posiada przymiot prawa o charakterze osobistym i niezbywalnym i trudno wskazać na możliwość wstąpienia w miejsce strony postępowania orzeczniczego, na podstawie art. 30 § 4 K.p.a., spadkobiercy, to w ocenie Sądu, nie powinno się automatycznie pomijać aspektu praw osób trzecich, których źródło znajduje się właśnie w orzeczeniu o stopniu niepełnosprawności osoby zmarłej. Zależność szczególnych uprawnień od wydanego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, uwidacznia się, gdy uwzględni się treść art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. Zgodnie z tym przepisem, prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, jeżeli nie ma dla niego propozycji odpowiedniej pracy, propozycji stażu, przygotowania zawodowego dorosłych, szkolenia, prac interwencyjnych lub robót publicznych, a ponadto gdy w okresie 18 miesięcy bezpośrednio poprzedzających dzień zarejestrowania, łącznie przez okres 365 dni pobierał świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, lub zasiłek dla opiekuna na podstawie przepisów o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana (art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p.). Mając na uwadze określony wyżej funkcjonalny związek postępowań w zakresie określenia stopnia niepełnosprawności i ustalenia prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego z postępowaniem dotyczącym ustalenia prawa do zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy oraz okoliczności faktyczne tej sprawy trudno przyjąć, by niezawiniony przez stronę fakt braku ciągłości decyzji w zakresie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego mógł być kwalifikowany jako utrata prawa do zasiłku, która nie jest związana ze śmiercią osoby objętej opieką. Nie można również przyjąć, aby nie istniał związek między śmiercią osoby która objęta była opieką, a utratą prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego. To śmierć osoby nad którą sprawowano opiekę doprowadziła do sytuacji, w której nie było możliwe ponowne ustalenie prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skarżąca choć jej uprawnienie określone było do "[...]"r. ze stosownym wyprzedzeniem podjęła starania o jego ponowne przyznanie. Śmierć ojca nastąpiła w toku rozpatrywania sprawy dotyczącej, nie tyle przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego, co potwierdzenia tego uprawnienia, co stanowiło okoliczność niezależną od strony. W tym zakresie wskazać należy na niezbędność stosowania prokonstytucyjnej wykładni przepisów, uwzgledniającej w przedmiotowej sprawie zasadę równości. Trybunał Konstytucyjny podkreślał bowiem, że jeżeli sąd orzekający poweźmie co do przepisu, który ma być przesłanką rozstrzygnięcia wątpliwości natury konstytucyjnej, powinien w pierwszej kolejności dążyć do ich usunięcia w drodze znanych nauce prawa reguł interpretacyjnych i kolizyjnych, w szczególności - jeżeli to możliwe - w drodze wykładni zgodnej z Konstytucją (por. postanowienie TK z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt P 112/15). W okolicznościach tej sprawy niezaliczenie skarżącej okresu pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego przy rejestracji skarżącej jako osoby bezrobotnej i odmowa prawa do zasiłku dla bezrobotnych tylko z tego powodu, że utrata prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego nie była spowodowana śmiercią osoby nad którą opieka była sprawowana, bezpośrednio w okresie pobierania specjalnego zasiłku opiekuńczego, narusza konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji RP). Zgodnie z dotychczasowym dorobkiem Trybunału Konstytucyjnego, zasada równości wobec prawa polega na tym, aby wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu były traktowane równo, bez dyskryminowania i faworyzowania (por. np. orzeczenie z 9 marca 1988r., sygn. U 7/87, OTK 1988, nr 1, poz. 1, wyroki z: 21 czerwca 2001r., sygn. SK 6/01, OTK 2001, nr 5, poz. 121; 24 października 2005r., sygn. P 13/04, OTK 2005, nr 9, poz. 102 i 11 grudnia 2006r., sygn. SK 15/06, OTK 2006, nr 11, poz. 170). Trybunał wskazywał, że przy ocenie regulacji prawnej z punktu widzenia zasady równości należy rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (wyrok z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK 1998, nr 6, poz. 96). Zaznaczał jednocześnie, że fundamentalny charakter zasady równości w demokratycznym państwie prawnym nie wyklucza możliwości uznania za zgodne z Konstytucją odmiennego traktowania podmiotów podobnych. Warunkiem koniecznym wprowadzenia wyjątków jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego dokonywane jest zróżnicowanie. Równocześnie kryterium to można w świetle zasad i wartości konstytucyjnych uzasadnić odpowiednio przekonującymi argumentami (zob. wyrok z 24 lutego 1999 r., sygn. SK 4/98, OTK 1999, nr 2, poz. 24). W niniejszej sprawie brak jest jednak przesłanek do rozróżnienia sytuacji uprawnionych ze względu na kryterium, czy osoba niepełnosprawna dożyła terminu posiedzenia składu orzekającego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, czy też nie. O ile bowiem, biorąc pod uwagę jedynie ścisłą, literalną wykładnię normy art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., w tym pierwszym przypadku doszłoby do zachowania ciągłości orzeczeń o niepełnosprawności, a zatem także prawa skarżącej do specjalnego zasiłku opiekuńczego, o tyle w drugim przypadku zachodzi przesłanka tamująca wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, co w sposób bezpośredni godzi w prawa najbliższych zmarłej osoby niepełnosprawnej i w oczywisty sposób narusza konstytucyjną zasadę, tak sprawiedliwości społecznej, jak i równości. Choć prawdopodobnym jest przecież (zwłaszcza w przypadku śmierci ojca w wyniku stanu zdrowia), że wobec wnioskodawcy również zaistniałaby ciągłość orzeczeń. Podkreślenia wymaga również, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie interpretuje pojęcie sprawiedliwości społecznej w połączeniu z pojęciem równości. Stoi na stanowisku, że jeżeli w podziale dóbr i związanym z tym podziale ludzi występują niesprawiedliwe różnice, wówczas różnice te uważane są za nierówność. Sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi (por. orzeczenie z 22 sierpnia 1990 r., sygn. K 7/90, OTK w 1990r., poz. 5, wyrok z 22 grudnia 1997 r., sygn. K 2/97). Nadto art. 67 Konstytucji RP wyraża prawo do zabezpieczenia społecznego - Obywatel ma prawo do zabezpieczenia społecznego w razie niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo oraz po osiągnięciu wieku emerytalnego. Zakres i formy zabezpieczenia społecznego określa ustawa" (ust. 1). Z kolei w świetle art. 67 ust. 2 Konstytucji "Obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i nie mający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa". Jednocześnie prawodawca pozostawia określenie zakresu i form zabezpieczenia społecznego ustawie zwykłej. Ustawodawca zaś, kształtując zakres i formy prawa do zabezpieczenia społecznego, powinien poszukiwać nie tylko efektywnych mechanizmów jego urzeczywistniania, lecz także zagwarantować nienaruszalność istoty tego prawa (zob. wyroki TK z: 19 grudnia 2012 r., sygn. K 9/12, OTK ZU nr 11/A/2012, poz. 136, z 24 lutego 2010 r., sygn. K 6/09, OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 15, z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100). Mając na uwadze wskazane wyżej poglądy Trybunału, przyjąć należało w realiach tej sprawy pro konstytucyjną wykładnię art. 71 ust.2 pkt. 9 u.p.z.i.r.p., gdyż nie jest wskazane pozostanie tylko przy literalnej interpretacji przepisu, bez uwzględnienia, tak aspektu systemowego jak i celowościowego regulacji. Konieczne jest poszukiwanie takiej interpretacji przepisu, która nie będzie stała w sprzeczności z konstytucyjną oraz wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego zasadą równości. Brak jest przesłanek do różnicowania sytuacji uprawnionych ze względu na kryterium, czy osoba niepełnosprawna dożyła terminu posiedzenia składu orzekającego powiatowego zespołu do spraw orzekania o niepełnosprawności, czy też nie. O ile bowiem, biorąc pod uwagę jedynie ścisłą, literalną wykładnię normy art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., w tym pierwszym przypadku doszłoby do zachowania ciągłości orzeczeń o niepełnosprawności, o tyle w drugim zachodzi przesłanka tamująca wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, co w sposób bezpośredni godzi w prawa najbliższych zmarłej osoby niepełnosprawnej i w oczywisty sposób narusza konstytucyjną zasadę tak sprawiedliwości społecznej, jak i równości. Zdaniem Sądu takie rozróżnienie nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. W rozpatrywanej sprawie nie można również pominąć argumentów związanych z celem wprowadzenia art. 71 ust.2 pkt. 9 u.p.z.i.r.p. Wskazany przepis dodano art. 1 ustawy z dnia 6 października 2016 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz ustawy o świadczeniach przedemerytalnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1940), który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2017r. Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy nowelizującej "wprowadza się możliwość nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego przez osoby, które pobierały świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015r. poz. 114, ze zm.) lub zasiłek dla opiekuna na podstawie ustawy z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2016r. poz. 162, ze zm.), w związku ze sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną, i które utraciły prawo do tego świadczenia lub zasiłków w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana. Zasadność wprowadzenia tego rozwiązania wynika z faktu, że okres sprawowania opieki nad osobami niepełnosprawnymi należy traktować analogicznie do okresu zatrudnienia, w zakresie możliwości zaliczenia tego okresu do okresu 365 dni uprawniających do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, jak również do okresu uprawniającego do nabycia prawa do świadczenia przedemerytalnego. Pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego lub zasiłku dla opiekuna ma na celu częściową rekompensatę zakończenia aktywności zawodowej spowodowanego koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, dlatego zasadne jest traktowanie przez ustawodawcę tej formy aktywności podobnie do zatrudnienia, w zakresie możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką. Za przyjęciem proponowanego rozwiązania przemawiają również względy społeczne i demograficzne. Należy zwrócić uwagę, że w starzejącym się społeczeństwie coraz więcej osób będzie wymagać opieki zarówno z uwagi na sam zaawansowany wiek, jak i często połączoną z zaawansowanym wiekiem niepełnosprawność. Wiadomym jest, że opieka osób najbliższych stanowi w takiej sytuacji najlepszą alternatywę dla wymagających opieki. Przy niedostatku systemowego rozwiązania wskazanych kwestii opieki nad osobami niepełnosprawnymi, starzejącymi się i chorymi przejęcie przez osoby bliskie opieki i rezygnacja z pracy zawodowej, którą w innych okolicznościach opiekunowie mogliby wykonywać, powinny zostać docenione i wsparte dostateczną pomocą ze strony państwa" (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 804, dostępne pod adresem http://www.sejm.gov.pl). Uwzględniając zatem cel wprowadzenia regulacji zawartej w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.z.p.z., którym było zrównanie okresów pobierania świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego z okresami zatrudnienia w kontekście możliwości uzyskania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oraz świadczenia przedemerytalnego po utracie prawa do wyżej wskazanych świadczeń związanych z opieką - nie sposób uznać, aby skarżąca nie spełniła wymagań zawartych w art. 71 ust. 2 pkt. 9 u.p.z.i.r.p. Dlatego w realiach tej sprawy i konkretnego stanu faktycznego należało dokonać nie literalnej i wąskiej interpretacji art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., jak to uczyniły organy orzekające obydwu instancji, ale adekwatną do sytuacji, szeroką i zgodną z Konstytucją a przede wszystkim wskazującą na indywidualne podejście i rozpatrzenie sprawy, mającą na względzie cel, jaki przyświecał ustawodawcy. Skoro celem ustawodawcy było rozszerzenie uprawnienia do pobierania zasiłku dla bezrobotnych z Funduszu Pracy na osoby które otrzymywały wcześniej świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna to interpretacja art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p nie może prowadzić do sprzecznego z zasadą sprawiedliwości społecznej zawężenia tego uprawnienia ze względu na wąska interpretację pojęcia "jeżeli utrata prawa do nich była spowodowana śmiercią osoby, nad którą sprawowana była opieka." Wskazany wyżej warunek interpretowany winien być nie literalnie a funkcjonalnie. Biorąc pod uwagę powyższe nie można uznać aby utrata przez skarżącą świadczenia, o jakim mowa w art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p., nie nastąpiła w związku ze śmiercią osoby, nad którą opieka była sprawowana, zaś brak formalnego orzeczenia o niepełnosprawności, nie powinien być potraktowany jako przesłanka tamująca możliwość uzyskania zasiłku dla bezrobotnych. Przyjęcie takiej interpretacji godziłoby w podstawowe zasady konstytucyjne, nie taka także była intencja ustawodawcy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien zatem uwzględnić ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu co do sposobu wykładni art. 71 ust. 2 pkt 9 u.p.z.i.r.p. W tym stanie rzeczy Sąd, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.