II SA/Ol 148/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2008 roku sprawy ze skargi B. N. i W. N. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego - niedopuszczalności odwołania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących B. N. i W. N. kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" , działając na podstawie art. 3 ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 2007 r. – o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) udzielił H. i K.S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego, położonego "[...]". Organ nadzoru budowlanego ustalił, że przedmiotowy budynek został wybudowany w kwietniu 1998 r. w związku z tym w sprawie maja zastosowanie przepisy art.3 cytowanej wyżej ustawy. Dodał, że wnioskodawcy złożyli wymagane przepisami prawa dokumenty, zaś przeprowadzona w dniu 27 listopada 2007 r. kontrola potwierdziła zgodność inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym. W konsekwencji uznał, iż obiekt ten spełnia warunki do jego użytkowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i W. N. Podnieśli, że są współwłaścicielami nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy i nie wyrazili zgody na jego wybudowanie. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" stwierdził niedopuszczalność odwołania z tej przyczyny, że odwołanie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot. Zgodnie bowiem z art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.), stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest tylko inwestor, zaś inwestorami w rozpoznawanej sprawie są wyłącznie H. i K. S. W złożonej skardze B. i W. N. podnieśli, że zgodnie z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego osoba ubiegająca się o wydanie pozwolenia na budowę, zobowiązana jest załączyć do wniosku m.in. oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Takiego oświadczenia inwestorzy nie mogli okazać, gdyż nie posiadają pisemnej zgody skarżących na jakiekolwiek zamierzenie budowlane na działce będącej ich współwłasnością. Podkreślili ponadto, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują obowiązku wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przy zgłaszaniu obiektu do użytkowania wyłącznie w przypadku legalnej budowy. W stanie faktycznym sprawy, w ocenie skarżących, zastosowanie powinien mieć art. 48 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) sąd administracyjny ma obowiązek badania zgodności zaskarżonych aktów organów administracji publicznej wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, a więc z punktu widzenia ich zgodności z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, powołując się na art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej jako Kpa), stwierdził niedopuszczalność odwołania skarżących, wskazując, iż nie są oni stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego co – jego zdaniem - wynika z treści art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w wyjątkowo lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił dlaczego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku, posadowionego na działce stanowiącej współwłasność wnioskodawców i skarżących, zastosował art. 59 ust. 7 Prawa budowlanego. Nie odniósł się tym samym, do twierdzeń skarżących odnośnie braku ich zgody na jakiekolwiek inwestycje na działce będącej ich współwłasnością. Wprawdzie powołany wyżej art. 59 ust. 7 stanowi, że stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest wyłącznie inwestor, jednakże przepis ten ma zastosowanie tylko w prawidłowo prowadzonym cyklu inwestycyjnym a kontrolowane postępowanie administracyjne wszczęte zostało na wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku gospodarczego, w stosunku do którego istnieją wątpliwości co do legalności jego budowy. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami oprócz inwestora są też właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Nie można jednocześnie pominąć, że legalizacja samowoli budowlanej zmierza do wywołania takich samych skutków, jak budowa prowadzona na podstawie legalnie uzyskanego pozwolenia na budowę. Zatem w postępowaniu w sprawie legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez przewidzianego prawem pozwolenia na budowę, podmioty wymienione w cytowanym art. 28 ust. 2, również mają prawo uczestniczyć jako strony tego postępowania. Zaakceptowanie przeciwnego poglądu prowadziłoby do pozbawienia podmiotów, które w prawidłowym w procesie inwestycyjnym miałyby przymiot strony, ochrony prawa do zagospodarowania własnych nieruchomości. Podobny pogląd został wyrażony w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 94/06 (LEX nr 319419) i 7 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1281/05 (LEX nr 317393) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 911/2005 (LEX 190893). Biorąc powyższe pod uwagę organ winien w pierwszej kolejności sprawdzić zgodność przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa i w zależności od poczynionych ustaleń określić krąg osób mogących być stroną postępowania, a następnie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Organ obowiązany jest też do szczegółowego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia. Z treści zaskarżonego aktu powinny więc wynikać powody, które zadecydowały o takim rozstrzygnięciu sprawy. Uzasadnienie decyzji ma bowiem objaśniać tok myślenia prowadzący do zastosowania przepisu prawa w sprawie. Musi wyjaśnić okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść rozstrzygnięcia oraz powinno wskazywać normy obowiązujące i ich znaczenie ustalone w drodze wykładni (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2004, str. 508-509). Niezależnie od powyższego zaskarżone postanowienie narusza także art. 134 zd. pierwsze Kpa. Przepis ten stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym odwołanie wniesione przez podmiot, który twierdzi, iż zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, powinno być rozpoznane przez organ odwoławczy. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności tego odwołania, że podmiot ten nie ma jednak interesu prawnego w sprawie, organ ten na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 Kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Stwierdzenie zatem przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie są stroną, nie może przybrać formy postanowienia wydawanego w trybie art. 134 Kpa. Stwierdzone uchybienia naruszają powołane wyżej przepisy prawa procesowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy dokona oceny zasadności decyzji organu pierwszej instancji oraz przedstawi argumenty i przesłanki własnego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 107 § 3 Kpa. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku oraz z mocy art. 152 tej ustawy orzekł, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.