II SA/Ol 149/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego oddala skargę. Decyzją z dnia 11 października 2017 r., Starosta "[...]" (dalej także jako: "organ pierwszej instancji" lub "PUP") orzekł o uznaniu "[...]" z dniem 10 października 2017 r. za osobę bezrobotną i o odmowie przyznania z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z dnia 27 listopada 2017 r., Starosta "[...]" orzekł o utracie przez "[...]" (dalej jako: "skarżący"), statusu osoby bezrobotnej z dniem 8 listopada 2017 r. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w "[...]" w wyznaczonym dniu, to jest 8 listopada 2017 r. w celu ustalenia profilu pomocy. PUP zaznaczył, że wezwaniem z dnia 11 października 2017 r., doręczonym za pomocą środków komunikacji elektronicznej na adres elektroniczny skarżącego, którego odbiór skarżący potwierdził, został on poinformowany o obowiązku zgłoszenia się w wyznaczonym terminie. Organ pierwszej instancji podniósł też, że skarżący był informowany o skutkach wynikających z art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 1065, z późn. zm.), dalej jako "ustawa". W okresie do 7 dni od dnia niestawiennictwa skarżący nie powiadomił organu o uzasadnionej przyczynie niestawienia się, co uzasadniało wszczęcie postępowania w sprawie utraty statusu bezrobotnego. Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że pozbawienie statusu bezrobotnego następuje na okres 180 dni od dnia niestawiennictwa w PUP w "[...]", a odzyskanie statusu osoby bezrobotnej może nastąpić po upływie tego okresu w wyniku ponownej rejestracji. W odwołaniu, złożonym od powyższej decyzji, skarżący podniósł, że od września 2017 r. przebywa w "[...]", a wniosek o rejestrację złożył za pośrednictwem platformy e-puap. Stwierdził ponadto, że wezwanie z dnia 8 listopada 2017 r., było nieskuteczne z uwagi na treść art. 51 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej powoływanej jako "K.p.a.". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i o zwrócenie się w trybie art. 52 K.p.a. o pomoc prawną organów. Wojewoda "[...]" (dalej także jako: "organ odwoławczy"), decyzją z dnia 18 stycznia 2018 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, z którego wynika, że bezrobotny, który nie stawił się w wyznaczonym terminie celem utrzymania statusu osoby bezrobotnej, winien w ciągu 7 dni od dnia niestawiennictwa poinformować o uzasadnionej przyczynie owego niestawiennictwa, czego zainteresowany nie uczynił - swoje niestawiennictwo starał się usprawiedliwić dopiero w odwołaniu od decyzji pozbawiającej go statusu osoby bezrobotnej. Wyjaśnił, że nieobecność na wezwanie usprawiedliwiają obiektywne przyczyny uniemożliwiające stawienie się w wyznaczonym terminie, np. potwierdzona zaświadczeniem lekarskim choroba bezrobotnego lub konieczność sprawowania osobistej opieki nad chorym członkiem rodziny albo udokumentowane zdarzenie losowe. O przyczynach tych należy poinformować urząd w ciągu 7 dni od wyznaczonej daty, zaś o innych okolicznościach uniemożliwiających zgłoszenie się w terminie, bezrobotny powinien wcześniej powiadomić urząd pracy i uzgodnić nowy termin. W ocenie organu odwoławczego, podnoszone przez skarżącego powody niestawiennictwa, tj. pobyt w "[...]" i przeświadczenie o nieskuteczności wezwania z uwagi na treść art. 51 § 1 K.p.a., nie stanowiły obiektywnych przyczyn, mogących usprawiedliwić przedmiotową nieobecność. Bezrobotny ma bowiem, wynikający z art. 75 ust. 3 ustawy, obowiązek poinformowania organu zatrudnienia o każdym zamiarze pozostawania w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, przejawiającym się także niedyspozycyjnością względem urzędu pracy, o czym prawidłowo pouczono skarżącego. Przepis ten umożliwia pozostawanie w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, polegającej na oddaleniu się ze wskazanego podczas rejestracji miejsca zamieszkania. Jednakże zainteresowany musiałby jednocześnie poinformować urząd pracy o planowanej niedyspozycji, a okres niedyspozycji, nie powinien być dłuższy niż 10 dni. Wojewoda podniósł ponadto, że skarżący został także pouczony o tym, że bezrobotny rejestruje się we właściwym powiatowym urzędzie pracy i ma obowiązek zgłaszać się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczanych terminach w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy, innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy. Bezrobotny winien też powiadomić właściwy powiatowy urząd pracy o każdej zmianie miejsca zameldowania lub pobytu i zgłosić się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Wyjaśnił, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), przez właściwy urząd pracy należy rozumieć urząd właściwy ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego bezrobotnego, a jeżeli bezrobotny nie jest zameldowany, to właściwym jest urząd, na którego obszarze działania bezrobotny przebywa. Skarżący, rejestrując się jako bezrobotny, w elektronicznym wniosku o dokonanie rejestracji, w części dotyczącej danych adresowych jako adres do korespondencji wskazał "[...]"". Tym samym, PUP w "[...]", w dniu rejestracji, był właściwy dla skarżącego i prawidłowo wyznaczył termin wizyty w swojej siedzibie w celu ustalenia odpowiedniego profilu pomocy w zakresie usług i instrumentów rynku pracy. Skarżący nie tylko nie zgłosił się w wyznaczonym terminie w PUP w "[...]" i nie usprawiedliwił swojego niestawiennictwa, ale również nie powiadomił właściwego urzędu pracy o zmianie miejsca zameldowania lub pobytu i nie zgłosił się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Organ odwoławczy dodał, że skarżący otrzymał również pouczenie o obowiązku bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach podanych przez niego danych zawartych w karcie rejestracyjnej, w tym danych dotyczących miejsca pobytu. Wyjaśnił, że jeżeli skarżący w dniu rejestracji zamieszkiwał bez zameldowania na terenie wchodzącym w obszar właściwości działania innego urzędu pracy niż organ pierwszej instancji, winien był dokonać rejestracji w urzędzie pracy, na którego terytorialnej właściwości przebywał. Jeżeli natomiast zmienił miejsce zameldowania lub pobytu skutkujące zmianą właściwości urzędu już w okresie figurowania w ewidencji osób bezrobotnych w PUP w "[...]", to powinien był zgodnie z udzielonymi mu pouczeniami poinformować ten urząd pracy o terminie zmiany miejsca zamieszkania i złożyć wniosek o przesłanie karty rejestracyjnej do właściwego urzędu pracy, a następnie stawić się w tym urzędzie. Organ odwoławczy dodał, że skarżący otrzymał prawidłowe pouczenie w powyższym zakresie. Wojewoda wyjaśnił ponadto, że art. 51 § 1 K.p.a. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż Starosta "[...]" wyznaczając skarżącemu termin stawiennictwa nie prowadził żadnego postępowania, lecz realizował wobec bezrobotnego działania aktywizacyjne wynikające z przepisów ustawy. Wskazał, że ustawa mówi o wyznaczaniu terminu, a nie miejsca stawiennictwa, co wynika z faktu, że miejscem stawiennictwa jest zawsze właściwy urząd pracy. PUP nie może wyznaczyć terminu stawiennictwa w innej jednostce urzędu pracy, np. w innym województwie, gdyż byłoby to sprzeczne z celem ustawy. Stwierdził, że nie ma również podstaw do skorzystania przez organ z art. 52 K.p.a., gdyż skarżący winien być dyspozycyjny względem urzędu pracy, w którym się zarejestrował. Wojewoda podniósł, że rejestracja w urzędzie pracy ma charakter dobrowolny, jednakże z chwilą zarejestrowania się, bezrobotny poza prawami, zobowiązany jest do realizacji obowiązków, do których należy m.in. każdorazowe stawianie się w urzędzie pracy celem potwierdzenia gotowości podjęcia pracy, a których niewypełnienie wiąże się z utratą posiadanego statusu. Podkreślił, że skarżący nie poinformował urzędu w ciągu 7 dni o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa, zgodnie z udzielonymi pouczeniami. Organ odwoławczy zwrócił ponadto uwagę na błędnie wskazany przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji okres karencji, jaki musi upłynąć przed ewentualną kolejną rejestracją skarżącego i wyjaśnił, że w stanie faktycznym sprawy wynosi on 120 dni. W skardze, złożonej do tut. Sądu, skarżący powtórzył w całości zarzuty i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zobowiązanie organu pierwszej instancji do zwrócenia się do właściwego organu "[...]" w celu ustalenia profilu pomocy bezrobotnemu. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy nie jest kwestionowany. Skarżący złożył do organu pierwszej instancji, za pośrednictwem platformy cyfrowej e-puap, wniosek o dokonanie rejestracji jako bezrobotny/poszukujący pracy. W formularzu tego wniosku skarżący nie podał adresu stałego i tymczasowego, a jako adres do korespondencji wskazał "[...]". Zaznaczył też, że zapoznał się z wymienionymi we wniosku informacjami o prawach i obowiązkach osoby bezrobotnej. Został pouczony o obowiązku bezzwłocznego informowania o wszelkich zmianach podanych przez niego danych zawartych w karcie rejestracji, o obowiązku zgłaszania się w wyznaczonych terminach w powiatowym urzędzie pracy oraz o obowiązku powiadomienia powiatowego urzędu pracy w terminie 7 dni od wyznaczonego dnia o przyczynie niestawiennictwa, a także o obowiązku zawiadomienia powiatowego urzędu pracy o fakcie wyjazdu za granicę lub innej okoliczności powodującej brak gotowości do pracy. Został też pouczony o obowiązku powiadamiania urzędu pracy o każdej zmianie miejsca zameldowania lub pobytu i zgłoszenia się do powiatowego urzędu pracy właściwego dla nowego miejsca zamieszkania w terminie 14 dni od dnia zmiany miejsca zameldowania. Powyższe skarżący zaakceptował na formularzu elektronicznym. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego, organ pierwszej instancji, decyzją z dnia 11 października 2017 r., uznał skarżącego z dniem 10 października 2018 r. za osobę bezrobotną i jednocześnie odmówił mu przyznania z tym dniem prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Tego samego dnia, organ pierwszej instancji, stosownie do art. 33 ust. 2b i ust. 3 ustawy, wezwał skarżącego do stawienia się w siedzibie tego organu w dniu 8 listopada 2017 r., w celu ustalenia profilu pomocy. Skarżący nie zakwestionował faktu odebrania wezwania (skuteczność doręczenia wezwania potwierdza UPD z dnia 11 października 2017 r.), pomimo tego, nie stawił się w wyznaczonym terminie w PUP w "[...]" i nie poinformował organu pierwszej instancji o uzasadnionej przyczynie niestawiennictwa. W przedstawionym stanie faktycznym, kwestią sporną jest prawidłowość pozbawienia skarżącego statusu bezrobotnego z uwagi na jego niestawiennictwo w wyznaczonym terminie w PUP w "[...]". Skarżący zarzucił bowiem, że skoro od września 2017 r. przebywa w "[...]", to organ pierwszej instancji wezwał go do stawiennictwa w swojej siedzibie z naruszeniem art. 51 § 1 K.p.a. Stanowiska tego nie można podzielić. Przed wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 33 ust. 2b ustawy powiatowy urząd pracy, udzielając bezrobotnemu pomocy, niezwłocznie po rejestracji, o której mowa w ust. 2, ustala dla bezrobotnego profil pomocy, oznaczający właściwy ze względu na potrzeby bezrobotnego zakres form pomocy określonych w ustawie. Nie może budzić wątpliwości, że organ pierwszej instancji – jako powiatowy urząd pracy, który dokonał rejestracji – prawidłowo wezwał skarżącego do stawiennictwa w PUP w "[...]". Podkreślić bowiem należy, że organ pierwszej instancji w dacie wezwania skarżącego nie miał wiedzy, że skarżący przebywa w "[...]", gdyż we wniosku o rejestrację skarżący podał wyłącznie adres do korespondencji i wskazał: "[...]". W tej sytuacji, organ pierwszej instancji był uprawniony uznać, że jest to adres, pod którym skarżący przebywa. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 listopada 2012 r. w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy (Dz. U. z 2012 r., poz. 1299), w celu dokonania rejestracji osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny zgłasza się do powiatowego urzędu pracy, właściwego ze względu na miejsce zameldowania stałego lub czasowego, a jeżeli nie jest zameldowana - do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania przebywa, zwanego dalej "właściwym powiatowym urzędem pracy". Zaznaczyć należy, że skarżący był już wcześniej zarejestrowany w PUP w "[...]" jako osoba bezrobotna, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że miejsce zameldowania osoby bezrobotnej jest jasnym kryterium wpływającym zarówno na status bezrobotnego, jak i istotę działań, dla których powołane są urzędy pracy. Chodzi m.in. o wiedzę, ile osób na danym terenie jest zarejestrowanych jako bezrobotni i poszukujący pracy, ile osób i jak długo pobiera ustawowe świadczenia, jaką pomoc należy im zapewnić. Kryterium to pozwala na właściwe zaplanowanie zadań i środków oraz kontrolę działań podejmowanych przez zarejestrowanych, zapewnienie odpowiedniej ilości środków finansowych i innych instrumentów prawnych; służy zapobieganiu nadużyciom w korzystaniu ze środków publicznych na koszt podatników (wyroki NSA z: 20 października 2017 r., sygn. akt I OSK 107/17, 23.8.2006 r., sygn. akt I OSK 248/06; 18.6.2013 r., sygn. akt I OSK 2257/12; 2.6.2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Odejście od powiązania zameldowania z urzędem pracy (zatem i statusem bezrobotnego), powodowałoby chaos na rynku pracy, brak czytelnych reguł postępowania i zakresu obowiązków, jak i kontroli ich wykonywania. Skutkowałby destabilizacją systemu w tej materii (zob. wyroki NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 248/06 i z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1191/15; CBOSA). W przypadku, gdy osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny, nie posiada zameldowania stałego lub czasowego, poczynione wyżej spostrzeżenia należy odnieść do powiatowego urzędu pracy, na którego obszarze działania ta osoba przebywa. Z uwagi na powyższe, nieuzasadnione jest oczekiwanie skarżącego, żeby - pomimo dokonanej przez niego rejestracji w PUP w "[...]" – to urząd pracy w "[...]" realizował wobec niego obowiązki w zakresie udzielenia mu, jako osobie bezrobotnej, pomocy. Podnieść należy, że uzyskanie przymiotu bezrobotnego nie jest obowiązkowe, a osoby chcące uzyskać z tego tytułu korzyści zobowiązane są do znoszenia pewnych utrudnień, w tym podejmowania konkretnych czynności wynikających ze zmiany sytuacji osoby bezrobotnej, np. zmiana miejsca zamieszkania lub pobytu, jak i czynności PUP, w tym stawiennictwa na wezwanie tego organu. W przypadku niewykonania nałożonych na bezrobotnego obowiązków, ustawodawca wprowadził sankcję w postaci utraty statusu bezrobotnego (zob. np. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy). Jak wskazano w zaskarżonej decyzji, skarżący był pouczony o konieczności informowania organu pierwszej instancji o zmianach mających wpływ na jego status, m.in. w zakresie miejsca zamieszkania i zameldowania, a także o skutkach niewykonania tego obowiązku. W konsekwencji zatem, fakt przebywania w mieście będącym poza właściwością miejscową PUP w "[...]", bez informowania o tym organu pierwszej instancji, nie usprawiedliwia niestawiennictwa skarżącego na wezwanie organu. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji, stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, pozbawił skarżącego statusu bezrobotnego, bowiem skarżący nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Dodatkowo, należy zauważyć, że w myśl art. 75 ust. 3 ustawy - bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. Skarżący nie zgłosił zaistnienia sytuacji, określonej w powyższym przepisie. Wbrew stanowisku skarżącego, w stanie faktycznym sprawy nie ma też zastosowania art. 51 § 1 K.p.a., zgodnie z którym do osobistego stawienia się wezwany jest obowiązany tylko w obrębie gminy lub miasta, w którym zamieszkuje albo przebywa. Wezwanie, o którym mowa w art. 51 § 1 K.p.a., jest nakazem organu administracji, skierowanym do określonej osoby i zobowiązującym ją do wzięcia udziału w czynnościach procesowych i do złożenia wyjaśnień, co wynika z art. 50 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście, przez pełnomocnika, na piśmie lub w formie dokumentu elektronicznego, jeżeli jest to niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy lub dla wykonywania czynności urzędowych. Tymczasem zaś, podstawę prawną spornego wezwania skarżącego stanowił przepis szczególny, tj. art. 33 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy, zgodnie z którym bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. W konsekwencji powyższego, art. 51 K.p.a. zastosowania nie ma zastosowania. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.