II SA/Ol 153/10

Dnia 11 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2010 r. sprawy ze skargi M. i K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy - wznowienia postępowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących M. i K. S. kwotę 457 zł ( słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 24 lipca 2008 r. Burmistrz Miasta R., po ponownym rozpatrzeniu wniosku S.O., odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania S.O., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 30 października 2008 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm, zwanej dalej jako K.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Następnie, M. i K.S. wystąpili do Kolegium z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją z 30 października 2008 r. Wskazali, że decyzji tej nie doręczono ustanowionemu przez nich pełnomocnikowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 8 kwietnia 2009 r. stwierdziło, że zaskarżona decyzja tego organu z dnia 30 października 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że pominięcie w postępowaniu administracyjnym pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony, co uzasadniało wznowienie postępowania. Po przeanalizowaniu własnej decyzji z dnia 30 października 2008 r., Kolegium uznało jednak, że odpowiada ona prawu. Zaznaczono ponadto, że strony nie podniosły żadnych merytorycznych zarzutów przeciwko kwestionowanemu rozstrzygnięciu Kolegium. Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 583/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odrzucił skargę M. i K.S. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonym w dniu 17 września 2009 r., M. i K.S., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 kwietnia 2009 r. w całości, zarzucając, że Kolegium nie usunęło przyczyny naruszenia prawa. Pełnomocnik podniósł, że decyzja z dnia 30 października 2008 r. nie została mu doręczona i nie zna jej treści, co uniemożliwia mu merytoryczne ustosunkowanie się do rozstrzygniętych w niej kwestii. Wobec powyższego zażądał doręczenia tej decyzji. Zwrócił też uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2009 r. odrzucił skargę, gdyż została ona wniesiona na decyzję wydaną przez Kolegium działające w sprawie jako organ pierwszej instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia 31 grudnia 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a., uchyliło w całości własną decyzję z dnia 8 kwietnia 2009 r. i stwierdziło, że decyzja z dnia 30 października 2008 r. wydana została z naruszeniem prawa. Nie uchyliło jednak tej decyzji uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu organ stwierdził, że w okolicznościach faktycznych sprawy zasadne było wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Decyzja Kolegium z dnia 30 października 2008 r. nie została bowiem doręczona ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi. Kolegium podkreśliło, że rozstrzygnięcie zawarte w uchylonej decyzji Kolegium było częściowe, gdyż ograniczało się tylko do stwierdzenia, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa. Z tego względu, Kolegium uznało za zasadne uchylenie tego aktu i orzeczenie co do istoty sprawy. Analizując przedmiotową decyzję uznało jednocześnie, że w pełni odpowiada ona prawu, gdyż decyzja organu pierwszej instancji nie została oparta na materialnoprawnych podstawach. We wznowionym postępowaniu mogłaby więc zapaść wyłącznie decyzja o takim samym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do kwestii doręczenia decyzji z dnia 30 października 2008 r., Kolegium wskazało, że sprawa nie została ostatecznie rozstrzygnięta merytorycznie, wobec czego strony mają możliwość dalszego udziału w toczącym się postępowaniu. W skardze wniesionej na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 31 grudnia 2009 r. pełnomocnik M. i K.S. zarzucił, że Kolegium nadal nie doręczyło mu decyzji z dnia 30 października 2008 r., co narusza art. 39, art. 40 § 2 i art. 109 § 1 K.p.a. Wskazał, że zaniechanie doręczenia przedmiotowej decyzji skutkuje również naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Zaznaczył, że przepisy prawa wiążą z instytucją doręczenia określone skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ podniósł, że w skardze nie umotywowano zarzutów przeciwko tej decyzji. Wywiódł ponadto, że doręczenie decyzji pełnomocnikowi czyniłoby postępowanie wznowieniowe bezprzedmiotowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do jego wydania. Ponadto, w ramach kontroli legalności zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Bierze tym samym z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności. Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa – art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 2 K.p.a. oraz art. 16 § 1 K.p.a., co zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Stosownie do art. 127 § 3 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Art. 129 § 2 K.p.a. stanowi natomiast, że odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Podnieść też należy, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Z cytowanych przepisów wynika bezspornie, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy musi być wniesiony w terminie określonym w art. 129 § 2 K.p.a. lub w przepisach szczególnych (art. 129 § 3 K.p.a.). Uchybienie ustawowego terminu powoduje bowiem bezskuteczność środka odwoławczego, czego następstwem jest ostateczność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że postępowanie przed organem odwoławczym, składa się z trzech faz: fazy wstępnej, fazy postępowania wyjaśniającego i fazy wydania decyzji. W pierwszym etapie postępowania organ odwoławczy ocenia czy środek odwoławczy jest dopuszczalny, tj. czy jest on dopuszczalny z ustawy, czy został wniesiony w przepisanej formie i w przepisanym czasie oraz czy wniósł go legitymowany do tego podmiot (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 772 i nast.). Warunkiem skuteczności wniesienia środka odwoławczego jest zatem m.in. zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Rozpatrzenie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenia) wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Oznacza bowiem niedopuszczalną weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, korzystającej z przymiotu trwałości (vide: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 11/98, ONSA 1999/1/4). W przypadku zatem złożenia odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenia) z uchybieniem terminu warunkiem koniecznym do jego rozpatrzenia jest uprzednie przywrócenie terminu przez organ właściwy do rozpatrzenia wniosku, w trybie art. 59 § 1 i 2 K.p.a. Zaznaczyć przy tym należy, że przywrócenie terminu jest możliwe wyłącznie na wniosek zainteresowanego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2006, s. 598). Podkreślenia również wymaga, że termin do wnoszenia odwołania jest terminem ustawowym, wobec czego nie może być przedłużany lub skracany przez organ administracji publicznej. Termin ten jest terminem zawitymi, a jego upływ organ odwoławczy uwzględnia z urzędu. Uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną. W razie stwierdzenia więc przez organ odwoławczy, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może on przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Przepis ten przewiduje bowiem, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Sytuacja taka zaistnieje, gdy wnoszący odwołanie nie zwrócił się równocześnie o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniesienie natomiast po terminie odwołania (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zażalenia) wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu, obliguje organ drugiej instancji do rozstrzygnięcia kwestii przywrócenia terminu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium wbrew wskazanym wyżej regulacjom rozpoznało wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniesiony z uchybieniem terminu. Z akt administracyjnych wynika bowiem, że decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia 8 kwietnia 2009 r. doręczono pełnomocnikowi skarżących w dniu 17 kwietnia 2009 r. Natomiast wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł on dopiero w dniu 17 września 2009 r. Nie ma przy tym znaczenia w sprawie, że strona złożyła uprzednio skargę do Sądu, zgodnie z błędnym pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 8 kwietnia 2009 r. Nieprawidłowe pouczenie strony o przysługujących środkach odwoławczych nie wpływa bowiem na bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia, który jest terminem ustawowym i rozpoczyna swój bieg od daty ściśle określonej w art. 129 § 2 K.p.a. Niemniej jednak błędne pouczenie strony nie powinno jej szkodzić, gdy strona się do takiego pouczenia zastosowała (art. 112 K.p.a.). Fakt mylnego pouczenia strony może więc stanowić podstawę do przywrócenia terminu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 271/05, z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1896/06, postanowienie z dnia 4 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 196/09 - orzeczenia dostępne na stronie internetowej NSA pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 grudnia 2009 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, wobec czego jest dotknięta wadą nieważności przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Powoduje to konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sądowego rozstrzygnięto stosownie do art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.). Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.