II SA/Ol 155/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi H. W. na czynność Wójta Gminy w przedmiocie zgłoszenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. W dniu "[...]" H. W., powołując się na art. 101 § 1 w związku z art. 101a § 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), wezwał Wójta Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa polegającego na dokonaniu zmiany przeznaczenia jego gruntu – działki nr "[...]", położonego w miejscowości "[...]", gmina "[...]", z gruntu rolnego (pastwisko IV klasy - Ps IV) na działkę budowlaną. Podniósł, że zasady zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze określa art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266). W odniesieniu do gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia przekraczał 0,5 ha, przed nowelizacją ustawy, która weszła w życie 1 stycznia 2009 r., reglamentacja obejmowała także użytki rolne klas IV - VI. Zmiany przeznaczenia powołanych gruntów rolnych można dokonać jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego za zgodą ministra rolnictwa i rozwoju wsi, o którą występuje wójt, burmistrz, prezydent miasta (art. 7 ust. 1-3 ustawy). Zgodnie z obowiązującą w okresie dokonania zmian ustawą, Wójt miał obowiązek wystąpić i uzyskać zgodę wskazanego powyżej ministra. Takiej zgody nie uzyskał, a zatem uznać należy, że czynność jakiej dopuścił się organ gminy stanowi naruszenie obowiązującego prawa. Odpowiadając na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Wójt Gminy "[...]" poinformował H. W., że czynność opisana w wezwaniu nie była przedsięwzięciem zainicjowanym przez organ wykonawczy gminy, ale stanowiła logiczne wypełnienie pisma Starostwa Powiatowego w "[...]’ z dnia "[...]", jakie zostało wystosowane do Urzędu Gminy. Wójt podniósł, że w wyżej wymienionym piśmie Starostwo Powiatowe, nawiązując do wcześniejszego swojego pisma z "[...]", mówiącego o sporządzeniu wykazów nieruchomości niezbędnych do uporządkowania informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przesłało kopie kilku pism, które wyjaśniały sposób postępowania w powyższym temacie. Dołączonymi wówczas pismami było pismo Głównego Geodety Kraju z dnia "[...]" oraz stanowisko wspólne Głównego Urzędu Kartografii i Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministerstwa Finansów w sprawie zapewniania aktualności operatów ewidencyjnych gruntów i budynków oraz dostosowania ich do stanu prawnego wynikającego z rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. przepisów ustaw: z dnia 30 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1683) z dnia 10 października 2002 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym (Dz. U. Nr 200 poz. 1680) oraz z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym ( Dz. U Nr 200, poz. 1682 ze zm.). Starostwo Powiatowe wymieniając owe uregulowania prawne wskazało, że: "w świetle powyższego stanowiska nie jest konieczne sporządzanie wyciągów z planu zagospodarowania przestrzennego gminy, a wystarczy tylko dodatkowa informacja w wykazie o przeznaczeniu działek w planie, co powinno znacznie uprościć sporządzanie wykazów. W celu zapewnienia płynności wprowadzania zmian w operacie ewidencyjnym proszę o sukcesywne przesyłanie wykazów działek dla poszczególnych obrębów w trakcie ich sporządzania". W konsekwencji powyższego stanowiska Starostwa Powiatowego, Wójt Gminy "[...]" pismem z dnia "[...]", znak: "[...]", przesłał wykaz nieruchomości (działek) obręb "[...]" celem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków (w przesłanym wówczas tabelarycznym wykazie została również umieszczona działka "[...]"). Opisana wyżej czynność tut. organu wykonawczego (z dnia "[...]") nie może być, tak jak postuluje to wzywający, uznana za dokonaną z naruszeniem obowiązującego prawa. Czynność Wójta pozostawała nie tylko w harmonii ze wspomnianym pismem Starostwa Powiatowego, ale i stanowiła wyraz respektowania poglądów w tej materii wyrażonych przez Głównego Geodetę Kraju. H. W. wniósł - pismem z dnia "[...]’ – skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Wójta Gminy "[...]" polegającą na zmianie przeznaczenia należącego do niego gruntu – działki nr "[...]", położonego w miejscowości "[...]", gmina "[...]", z gruntu rolnego (pastwisko IV klasy - Ps IV) na działkę budowlaną. W uzasadnieniu skargi, powtarzając argumentację zawartą w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wskazał, że Wójt Gminy ‘[...]" rozpatrując wniosek z dnia "[...]" zaniechał zbadania jego zasadności poprzestając na wskazaniu stanowisk innych organów, na podstawie których organ wykonawczy gminy dokonał kwestionowanych czynności. Okoliczności powołane w odpowiedzi na wniosek nie zmieniają faktu, że dokonując zmian przeznaczenia działki ‘[...]", poł. w "[...]", Wójt Gminy "[...]" nie uzyskał prawem wymaganej zgody, w związku z czym nie miał prawa do dokonania zmian i uczynił to rażąco je naruszając. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]" wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że tylko ze względu na pismo Starostwa Powiatowego w "[...]", i w odpowiedzi na powyższe pismo, pismem z dnia "[...]", znak: "[...]", przesłał wykaz nieruchomości (działek) obręb "[...]" celem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. W myśl art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 (a więc inne niż decyzje i opisane w pkt 2 i 3 postanowienia) akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie wskazać należy, że skarżący dopełnił wymogów formalnych warunkujących skuteczne wniesienie skargi w trybie art. 101a w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i pismem z dnia "[...]" wezwał Wójta Gminy "[...]" do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie czynności nakazanych prawem. Wezwanie to okazało się bezskuteczne, ponieważ Wójt Gminy "[...]" w piśmie z dnia "[...]’ odmówił skarżącemu podjęcia wnioskowanych przez niego czynności, wyjaśniając, że brak ku temu podstaw prawnych. Oczekiwaniem skarżącego wyrażonym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia "[...]’ było uchylenie czynności wprowadzenia zmiany do ewidencji gruntów i budynków polegającej na dokonaniu zmiany przeznaczenia działki nr "[...]", z gruntu rolnego na działkę budowlaną. Czyniąc zadość powyższemu wezwaniu Wójt Gminy "[...]" miałby wycofać wprowadzoną w ewidencji zmianę i przywrócić stan ewidencji sprzed jej dokonania. Z uwagi na charakter powstałego między stronami sporu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że prowadzenie ewidencji gruntów i budynków oraz dokonywanie w niej zmian regulują przepisy ustawy z dnia 19 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 520, dalej: u.p.g.k.) oraz przepisy obowiązującego od dnia 6 czerwca 2001 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Przepis art. 22 ust. 1 u.p.g.k. stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne definiuje w art. 2 pkt 8 ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) jako jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Ustawa określa także cele, którym służy ewidencja gruntów (art. 21), w tym oznaczaniu nieruchomości w księgach wieczystych, podmioty obowiązane do zgłaszania zmian i ich dokumentowania na żądanie starosty (art. 22 ust. 2 i 3), podmioty obowiązane do przesyłania prawomocnych decyzji i orzeczeń oraz obliguje kancelarie notarialne do przesyłania aktów notarialnych (art. 23), definiuje składniki operatu i zasady udostępniania z niego danych (art. 24), a także określa zasady przeprowadzenia modernizacji ewidencji gruntów i budynków (art. 24a). Natomiast zasady prowadzenia ewidencji gruntów i budynków oraz zasady wymiany danych ewidencyjnych regulują przepisy wydanego na podstawie ustawy ww. rozporządzenia. Rozporządzenie przepisem § 44 pkt 2 nakłada na starostę obowiązek utrzymywania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1), przy czym do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio przepisy § 35 (§ 45 ust. 2) zawartego w rozdziale 2 zakładanie ewidencji gruntów i budynków. Przepis § 35 m.in. w punkcie 1) stanowi, że źródłami danych ewidencyjnych są materiały i informacje zgromadzone w państwowym zasobie geodezyjnymi kartograficznym. Zasadę aktualności operatu realizuje przewidziany w § 47 ust. 1 rozporządzenia obowiązek dokonania aktualizacji operatu niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. W myśl § 46 ust. 1 dane zwarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Zarazem w ust. 2 § 46 określono rodzaje dokumentacji, z której wynikające zmiany wprowadza się z urzędu. Powyższe regulacje wskazują, że na staroście jako organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, a zarazem obowiązanym do utrzymania tego operatu w stanie aktualności, t.j. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi, ciąży obowiązek niezwłocznego dokonania zmian aktualizujących ten operat z urzędu, w przypadku pozyskania takich materiałów. Na tle brzmienia przepisu § 47 ust. 3 rozporządzenia wyjaśnione już zostało w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych zgodnie z przepisami rozporządzenia może nastąpić w dwojakim trybie; tj. przez dokonanie czynności materialno-technicznej polegającej na wprowadzeniu do bazy danych udokumentowanego zgłoszenia zmiany (dokonanego w trybie art. 22 ust. 2 ustawy), lub uzyskania dokumentu, który wpłynął do starosty (w trybie art. 23), o której organ tylko zawiadamia (§ 49 ust. 1), albo w drodze decyzji, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego (§ 47 ust. 3). Drugi ze wskazanych sposobów stosuje się w sytuacji, gdy aktualizacja operatu ewidencyjnego wymaga wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego, I OSK 835/12, z 2013.09.25 i I OSK 464/11 z 2012.03.21 - LEX nr 1295814 oraz WSA w Krakowie z 2008.04.16 LEX nr 510289 - ONSA i WSA 2010/2/26, czy WSA w Warszawie z 2007.04.10, IV SA/Wa 1811/06 - LEX nr 337767). Na tle okoliczności sprawy nie budzi wątpliwości konstatacja, że przedmiotem skargi jest czynność materialno-techniczna polegająca na wprowadzeniu zmian w operacie ewidencji gruntów – zmianie przeznaczenia gruntu, na podstawie pisma Wójta Gminy "[...]" z dnia ‘[...]". W związku z powyższym należy wyjaśnić stronie skarżącej, że czynność materialno-techniczna polegająca na wprowadzeniu zmiany aktualizującej ewidencję gruntów i budynków nie jest dokonywana przez wójta gminy, lecz jest czynnością podjętą w zakresie administracji publicznej przez starostę. Jej podjęcie wynika z realizacji nałożonego na starostę, jako organ administracji geodezyjnej i kartograficznej, obowiązku prowadzenia operatu ewidencji gruntów i budynków oraz utrzymania tego operatu w stanie aktualności, w ramach zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym nie jest możliwy do zaakceptowania pogląd skarżącego, że zmiany w ewidencji dokonał wójt gminy. Wójt Gminy "[...]" jedynie przy piśmie z dnia "[...]", znak: "[...]", przesłał do starostwa powiatowego wykaz nieruchomości (działek) obręb "[...]’ celem dokonania zmian w ewidencji gruntów i budynków. Dane te posłużyły staroście do wprowadzenia zmian w ewidencji. W świetle powyższego, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie jest możliwe do zaakceptowania żądanie skarżącego, aby w aktualnym stanie prawnym zobowiązać wójta gminy do zmiany przeznaczenia gruntu, co byłoby sprzeczne z zasadami prowadzenia ewidencji, która ma odzwierciedlać aktualny stan gruntów. Skoro skarżący kwestionuje prawidłowość zmiany ewidencji gruntów dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej, może złożyć do starostwa wniosek o dokonanie zmiany w ewidencji, której przedmiotem może być np. przywrócenie stanu przed zmianą, jako aktualnego. Odmowa dokonania zmian w ewidencji wymaga wydania decyzji administracyjnej, co wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lipca 2011r. I OSK 1353/10 (LEX nr 1082637), a w konsekwencji podlega skardze do sądu administracyjnego. Odnosząc się do argumentacji skarżącego dotyczącej zasady zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze wyjaśnić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie były decyzje lub działania organów związane ze stosowaniem ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ochroną gruntów rolnych i leśnych lub wyłączeniem gruntów z produkcji rolnej lub leśnej. Ewentualne badanie zasadności działań organów w kwestii wyłączenia lub odmowy wyłączenia gruntów skarżącego z określonej produkcji, jeśli takowe zostały przezeń podjęte, mogą być skontrolowane w odrębnym postępowaniu, po uprzednim wyczerpaniu przez stronę środków procesowych przewidzianych przepisami procedury administracyjnej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.